党的十八大正式（shì）揭开了新一轮国（guó）资国企改革的序幕，其中，国有资本投资（zī）运营公司改革（gé）试点是本（běn）轮改革的中心环节 。本文立足国有资本投资运营公（gōng）司的特殊功能定位，以山西省省（shěng）级国有（yǒu）资本投资运营公（gōng）司为例，力图（tú）探析搭建（jiàn）与管（guǎn）资本相适应的投（tóu）资管控机制，以期（qī）能够（gòu）为其他地方省市国有（yǒu）资本（běn）投资运营（yíng）公司的改（gǎi）革（gé）试点（diǎn）提供参考。

一（yī）、山（shān）西省（shěng）省级国有资本投资运（yùn）营公司的改革历程

2017 年（nián），山（shān）西省启动新（xīn）一轮国资国企改（gǎi）革（gé）。2017年 7 月底（dǐ），山西省国（guó）有资本投资运营有限公司在太原正式揭牌成立，注册资本 500 亿元，并采（cǎi）取合（hé）并设立方式，将所持原 22 家省（shěng）属国企股权全部一次性注入。另外，省（shěng）国资（zī）委对山（shān）西省（shěng）国有资（zī）本（běn）投资（zī）运营有限公司进行部分授权，明确了（le） 10 项授权放（fàng）权事项，授权（quán）决定（dìng）省属国有企业（以下（xià）简称出（chū）资企业）的（de）投资（zī）计（jì）划、发（fā）行公司债券、重大融资、担（dān）保事项。2020 年，山西省国有资（zī）本投（tóu）资运营有限公司再（zài）次（cì）改革（gé），更名为“山（shān）西省国有资本（běn）运营有限公司”（以下简称山西国资运营公司），并形成（chéng）“分级授权、厘清职责、品字架构（gòu）”的（de）山西特色国资监管新体制，授权履行出资人管资本职责，其中，投资管控是出资（zī）人管资本（běn）职（zhí）责的重要内（nèi）容之一。

二、传统管（guǎn）企业体制下投资管（guǎn）控机制存在的问题

改革（gé）国有资本授（shòu）权经（jīng）营体制之前，传统（tǒng）管（guǎn）企业体制下投资监管机制（zhì）面临（lín）的主要掣肘（zhǒu）问题包括以下三点。

一是存在“重审批、轻管理”的弊端 。实（shí）质上，传统管企业（yè）体制下的（de）审批（pī）制思维是出资人过于重（chóng）视投前审核（hé），力图为出资企业把好投资决策关，对投中管（guǎn）理及投（tóu）后评（píng）价考核（hé）与责任追（zhuī）究机（jī）制不够（gòu）重视。二是存在“重过关（guān）、轻实效”问题。在过去（qù）的（de）投资监管模式下，投（tóu）前审核更加侧重（chóng）合规性审查，管（guǎn）理制（zhì）度偏原则性，缺（quē）乏细化（huà）的、实操（cāo）性的可（kě）行性研究（jiū）评判标准，也缺乏（fá）报考编（biān）制指南、尽职调查（chá）流程与方法等核心环节。同时（shí），出（chū）资企（qǐ）业普遍存（cún）在过关（guān）心理，出现可行性前瞻研判不够深（shēn）入，目标市场定（dìng）位（wèi）偏差（chà）、核心技术先进性不足、投资（zī）效益不达预期等（děng）问题，投前可行性研究（jiū）论证的水平有待提升。三是存（cún）在（zài）“覆盖窄、笼统化”短板。出资企业长期以来以固定资（zī）产投资为主（zhǔ），股权投资（zī）比重相对较小，并且运用多层次资本市场的意识和能力不足。因（yīn）此，在过去投（tóu）资监管模式下，出资（zī）企业以固定（dìng）资产（chǎn）投（tóu）资管理为主，对股权投资、私募股权投（tóu）资基金、上市公司交易、金（jīn）融工具等管理不（bú）到位，并（bìng）且（qiě）长期缺乏市场化（huà）商（shāng）业性投资（zī）与（yǔ）政策性投资、项目（mù）投资与科技创（chuàng）新（xīn）投入的（de）管（guǎn）理规定，投资管理规（guī）范亟待（dài）健全。

三、管资本体制下投资管控机制改革的（de）必要性

投资管控（kòng）是（shì）优化、调（diào）整国有经济布（bù）局（jú）和结构（gòu）的（de）基本手段，也（yě）是国有资本授权经（jīng）营体制改革的重要内容。投资（zī）管（guǎn）控直接影响到产（chǎn）业布局，产业布局又决定了出资企业的生存（cún）基础、经营效益、发展后劲和市（shì）场竞争（zhēng）力，因此投资管控机制改革对国有资本投资运营（yíng）公司的健康发展（zhǎn）至（zhì）关重要，具体体现在以下几个（gè）方面。

（一）投（tóu）资管控是国有资本投资运营（yíng）公（gōng）司践行功能使命的重要途径

国有企业是中国特色社会主（zhǔ）义重要（yào）的（de）物质基（jī）础和（hé）政治基础，是党执（zhí）政兴国的重要（yào）支柱（zhù）和依靠力量。对于国有企业的（de）职责与使命，习近平总书记多次发表（biǎo）重要讲话，作出（chū）了“两个支柱”“两个基础”“六（liù）个力量”“三个排头兵”“顶梁柱”等重要论述。对山西省而（ér）言，国有企业（yè）是全（quán）省经济发展（zhǎn）的（de）基石，是支撑全省（shěng）经济大厦的脊梁（liáng）。通过构建与（yǔ）管（guǎn）资（zī）本要求相（xiàng）适（shì）应的投资管控机制（zhì），充分运（yùn）用（yòng）产业（yè）投资、资本运作、金融服（fú）务，可以发挥好山西国资运营公（gōng）司的平台作用（yòng），从而做优做强（qiáng）做大国有资本和国有企业，提升国有（yǒu）资本整体质量，更好地发挥国有（yǒu）资本的控制力、带（dài）动（dòng）力、影响力。

（二（èr））投资引领是（shì）推进山西省产业转型发展的现实需要

2020 年，习近（jìn）平总书记再次亲临山西视（shì）察，提出（chū）了“在（zài）转型发展上（shàng）率（lǜ）先蹚出一（yī）条新路来”的（de）指示要（yào）求。山西省的实（shí）践（jiàn）也充分证（zhèng）明，转（zhuǎn）型是山西（xī）发展的根本出路、唯一（yī）出路，是能（néng）够走通（tōng）、可以走好的路，是（shì）攻坚克难、追赶超越（yuè）的艰辛探索之路。对（duì）此（cǐ），省委省政府已经制（zhì）定了（le）“时间（jiān）表”和“路（lù）线图”，即到 2025 年转型出（chū）雏形（xíng）、2030 年基本实现转（zhuǎn）型、2035 年全面实现转型。在（zài）这个过程中，山西国资运（yùn）营公（gōng）司要加强全局性（xìng）谋划、战略性（xìng）布局，推动（dòng）所出资（zī）的（de）省属国（guó）有企业切实担（dān）负起转型（xíng）发展（zhǎn）的重大使命（mìng）和历史责任。同时，还要通过（guò）高效率、高质量的投资，充分发挥引导、带动和支撑作用，不断优化国有资本布局，当好山西省转型发（fā）展的主（zhǔ）力军、排头兵。

（三）投资（zī）管（guǎn）控（kòng）是国有资本保值增值的必然要求

以（yǐ）前，部分国有企业投资管理不（bú）够规范，导（dǎo）致（zhì）了大量国有资本沉淀，大而不强，全而不优，资（zī）源要素配置效率不高。有的项目投产运营后长年亏损，主要（yào）靠资本金维（wéi）持；有的项（xiàng）目开工之际即为亏损之时；有的项目建设（shè）过程中就已预计要亏损，不得（dé）不停工。而通（tōng）过建立与管资本（běn）要（yào）求相适（shì）应的投（tóu）资管（guǎn）控机制，下（xià）大气力抓投资（zī）管控（kòng）、抓有效投资，可（kě）以彻底刹住（zhù）不理性的投资、盲目（mù）的投资、无效的投资，并且能够（gòu）坚持效益为中心，真正（zhèng）按市场化（huà）、法治化的理念和思（sī）路管好、用（yòng）好（hǎo）投资，全力提升（shēng）投资（zī）质（zhì）效，力促国有资（zī）本（běn）保值增值。

四（sì）、国有资本投资运营公司投资管（guǎn）控机制改（gǎi）革基本思（sī）路（lù）

山西（xī）国资（zī）运营公司成立（lì）后，先（xiān）是围绕出（chū）资人基本职（zhí）责，并结合（hé）投资监管实践经验（yàn），在（zài）调研（yán）出资企业投（tóu）资现状和存（cún）在问题（tí）的基础上，不断探索改革优化投资管理体（tǐ）系，然后先后经（jīng）历三次（cì）重构（gòu），力图构建与管资本要（yào）求相（xiàng）适应的投资管（guǎn）控机制。其基本思路是：作为积极（jí）股东，以法人（rén）治理机（jī）制为（wéi）根本途径，以管好国有资本布局和国有（yǒu）资本回报为逻辑出发（fā）点（diǎn），制定授权放权清单和投（tóu）资项目（mù）负面清单，并坚持战略管控和财（cái）务管控相结（jié）合、放（fàng）活和管好相统一的原则，主抓（zhuā）关键环节核心要素。改革要（yào）点主要（yào）体现在以下几个方面。

一是去行（háng）政化，实现市场化、法（fǎ）治化。从行政审批向通过法人治理机制履行出资人职责转变，从保姆（mǔ）式（shì）管理向积极股东（dōng）转变，将投（tóu）资研（yán）究决策权（quán）回归企业。二是放管（guǎn）结合、把好（hǎo）重点项目决策关。对（duì）限额以上（shàng）、主（zhǔ）业范围之外的境外投资项目，由山西国资运营公司和出资企业进行同步可行性研究；其（qí）他项目（mù）则由（yóu）企（qǐ）业自（zì）主决策。三是以绩为尺，向考核要成效（xiào）。树立鲜（xiān）明的效率效益管理导（dǎo）向（xiàng），坚守投资效益为中心，并注（zhù）重对投（tóu）资效（xiào）果进（jìn）行评（píng）价（jià）考核，以此倒逼企业自我加（jiā）压、自我约束、审（shěn）慎投资、提高（gāo）效益。四（sì）是（shì）设定投资标准、抓实关键（jiàn）环节（jiē）。设定企业（yè）发展赛道、投资能力与产（chǎn）业（yè）发（fā）展线（xiàn）指标，并建立可（kě）行性研究评判标（biāo）准体系（xì）。对在（zài）主业和新兴产业范（fàn）围（wéi）内具备投资能力且达到发展线指标（biāo）的增量投资（zī）项目，由企业依法依规（guī）组织决策；禁（jìn）止企业对超出范围、不达能力（lì）和发展线（xiàn）指标（biāo）的增量项目进行投资。五是全程管控，有效防（fáng）范投资风险（xiǎn）。由偏（piān）重投资事前审批向事（shì）前（qián）、事中、事后全过程管理转变，如强（qiáng）化投中（zhōng）监控（kòng），通（tōng）过平台监测、监督（dū），及时发现重（chóng）大不利变化（huà），及时（shí）采（cǎi）取止损措施；强化项（xiàng）目投后评价（jià），将投（tóu）后评价（jià）结果与可研（yán）报告所列发展线指（zhǐ）标进行对（duì）比，同时，对（duì）比结（jié）果要与业（yè）绩（jì）考核紧密挂（guà）钩，以此实现（xiàn）投前审核标（biāo）准（zhǔn）化、投中监控动态化、投（tóu）后考评刚性化的（de）投（tóu）资全流程闭（bì）环管控，切实有效防范（fàn）投资风险。六是建立专业力量（liàng），构筑（zhù）专业投资能力。要设立国资运营研（yán）究院，建设专业化研究（jiū）团队，并构建行业数据库和专家库（kù），全力强化前瞻研判能力，为（wéi）投资决策提供专业（yè）咨询支持，大力提（tí）升（shēng）投资决策的科学性和有（yǒu）效性。

五（wǔ）、国（guó）有资本投资运营公司投资（zī）管控机制的搭建

（一）投（tóu）前管（guǎn）理关键（jiàn）环节

山西国资运营公司逐（zhú）步构建四级（jí）投（tóu）前同步论（lùn）证机制，主抓（zhuā）投资方向（xiàng）、投资能（néng）力、投（tóu）资效益（yì）等环节。一是投向方（fāng）面，要把（bǎ）握三个“符合”，即出资企业投（tóu）资项目（mù）要符合国有资本布局方向、符合山西省转型发展方向、符合企业战略发展方（fāng）向，并聚焦（jiāo）主（zhǔ）责（zé）主业（yè），围（wéi）绕主业目录开展投资，原（yuán）则上不（bú）允许企（qǐ）业（yè）在（zài）主业和新兴产业之外开展增（zēng）量项目投资。二是投资能（néng）力方（fāng）面（miàn），要以资产负债率为核心，以（yǐ）投（tóu）资主体的资本实力（lì）、财（cái）务承受能（néng）力为出发点来开展增量项目投资，并抑制高负债（zhài）企业投资冲动。例如（rú），对资产负债率超过（guò）警（jǐng）戒线但未超过重点监管线（xiàn）的企业，审慎开展投资；对资（zī）产负债率超过重点监（jiān）管线的企业，原（yuán）则上禁止通（tōng）过债务融（róng）资实施增量投资项（xiàng）目（mù）；固定（dìng）资（zī）产投资项（xiàng）目资本金应至少（shǎo）达到（dào）法（fǎ）定（dìng）最低比（bǐ）例。三是投资效益方面（miàn），设（shè）定关键盈利能力指标（biāo），参（cān）照国家标（biāo）准，对标行业优秀值、良好值、平均值，推进（jìn）新增项（xiàng）目关键指标迈过（guò）全（quán）国（guó）同行业平均水平“生存线（xiàn）”、力争达到全国先（xiān）进水平“发展线”。四（sì）是以市场可行性和（hé）技术（shù）可行性为基础，对标分析项目所在行业的市场现状及发展趋势、市场容量和竞争格局（jú）、重点竞争对手（shǒu）经（jīng）营情况等，预（yù）估研判（pàn）项（xiàng）目市场竞争力；对（duì）标分析项目所在行业的前沿趋势，对比重点企业的技（jì）术路径及关键（jiàn）技（jì）术（shù）指标，研判（pàn）项目技术及工艺水平的（de）先（xiān）进性，以此作（zuò）为项目投资决（jué）策的重要参考。

（二）投（tóu）中管理（lǐ）重（chóng）点内容（róng）

一（yī）是（shì）动态跟踪管理。山西国资运营（yíng）公司正在逐步完善系统（tǒng）功（gōng）能模块设计，建立标（biāo）准（zhǔn）化投资（zī）台账（zhàng），将投资全过程流（liú）程、资料（liào）流（liú）转（zhuǎn）等嵌入系统，并动态跟踪分（fèn）析运营中的投资项目，及时发现项（xiàng）目中的重大（dà）不利变（biàn）化，督促出资企业及时调（diào）整（zhěng）方（fāng）案，及时采取（qǔ）止（zhǐ）损（sǔn）措施。二是阶段（duàn）性（xìng）抽查（chá），组（zǔ）织出资企业定（dìng）期分析固定资产（chǎn）投资项目的预算执行情况和建设进（jìn）度情况，严（yán）控设计概（gài）算不（bú）超可研投资估算、施工（gōng）预算不（bú）超设计概算、竣工结算决算不超施工预（yù）算（suàn）；强化财务硬约束，加强（qiáng）被投资企业的财务监控。

（三）投后管理关键（jiàn）环节

重点抓好投后评价、绩效考核、项目审计三个环（huán）节。一（yī）是投后评价方面，组织出资企业（yè）每年对已完成竣工（gōng）验收或交付（fù）验收后一个财务年度的固定资（zī）产投资项目，以（yǐ）及已完成登（dēng）记手续或产权交割手续（xù）、取（qǔ）得管理权一个财务年（nián）度（dù）后的（de）股权投（tóu）资项（xiàng）目开（kāi）展项目后评（píng）价（jià），以研究项目的决策、实施、结果（guǒ）及（jí）其影响等（děng）。同时，要着重（chóng）对比发展线指标的（de）实际结（jié）果与项目决策（cè）时确定的预期目标，找出差（chà）距，总结经验，吸取教训，以（yǐ）达（dá）到改善投资决策和管（guǎn）理水（shuǐ）平、提升投资效益的（de）目的。山西（xī）国资运营公（gōng）司可适时选择部分重大投资项目，委托独立（lì）的（de）第三方机构开（kāi）展投后评（píng）价，并向（xiàng）企业（yè）通报投后评价结果，推广项目开展的有益经验。二是绩（jì）效考核方面，要督（dū）促出资企业建立（lì）健全投资（zī）业务责任体系。所有投（tóu）资项（xiàng）目均应（yīng）明（míng）确（què）项目负责人和实施（shī）团队，并且依据项（xiàng）目（mù）可行（háng）性研究报告数据，签署项目投资目标责任书；在项目建（jiàn）成投（tóu）产或运营后，实行（háng）项目（mù）后评价结果与责任书目标奖罚（fá）联动，与企业班子成员的本（běn）年度绩效薪酬（chóu）兑（duì）现直接挂（guà）钩。三是项目审计（jì）方面，要（yào）督促（cù）出资（zī）企业建立多部门协（xié）调（diào）联动机制，跟踪审计投资决策、资金使用、投资收益（yì）、风险管控等关（guān）键环节，并及（jí）时提出审计建议，以达到规范项目管理、防范化解风险的目（mù）的。

（四）中（zhōng）介机（jī）构管理（lǐ）

出资企业应强化中（zhōng）介机（jī）构管理（lǐ），实行诚（chéng）信承诺（nuò）和黑名单制。出资企业应与进行可行性研究论证、尽职（zhí）调查、审计（jì）、资产评（píng）估及投后评价的（de）中介机构签订诚信承诺书，凡发现舞弊（bì）或造假行为（wéi）的（de），将终身追责。山西国（guó）资运营公（gōng）司（sī）、出资企业分别建立中介（jiè）机构（gòu）的信息公（gōng）开和“黑名（míng）单”制度，引导和督（dū）促“阳光”操作，将违规（guī）的中介机构列入“黑名单”，要求其一定（dìng）时期内不得在出资企业范围内开（kāi）展业务。

六、结语

投资管控是国有资本授权经营体制改革的重要内容（róng），国有资本投资运（yùn）营公（gōng）司要在精准（zhǔn）把（bǎ）握“管资本”核心要义的基础上，在厘清（qīng）权（quán）责边界的前提下，结合区域国资（zī）国企改革所处阶段特（tè）征、产业布局（jú）结构、国资规模等（děng）实（shí）际情况，以管好国有资本布局（jú）和国有资本回报为出发点，立足积极（jí）股东（dōng）身份，构建与本区域特征相宜、适合管资本要求的投资管控机制。