体制机（jī）制改（gǎi）革是国（guó）有资本的活水之源（yuán）。国资监（jiān）管体制改革总（zǒng）体经历了分行业（yè）管理与收放权交替、管（guǎn）人管事管资产相结合、管资本（běn）三个阶（jiē）段。本文（wén）以“山西模式”为例，对（duì）本（běn）轮以“管资（zī）本”为主的国（guó）有资本（běn）授（shòu）权（quán）经营体制改（gǎi）革进行（háng）深入（rù）研究（jiū）分析，以期为地方“两类公司”改（gǎi）革试点提供可参考、可借鉴、可实施的模式和思路。

       2017年，山西省启动新一（yī）轮（lún）国资（zī）国企改革（gé），筹建成立山西省国有资（zī）本投资运营有限（xiàn）公（gōng）司，省（shěng）国资（zī）委将所持原22家省属国（guó）企股权（quán）全部一次性注入。截至（zhì）2021年10月末（mò），公司资产总额超过（guò）3.5万（wàn）亿元（yuán），持（chí）有整合重组后的18家省属国企（以下统（tǒng）称“出资企业”）股权，间接（jiē）参（cān）控股29家上（shàng）市公（gōng）司（sī），拥有7家直属工具类（lèi）公司。

一（yī）、山西省（shěng）国资运（yùn）营模（mó）式分（fèn）析

（一）授权体制（zhì）改革分（fèn）析

       山西省在全国率先构（gòu）建国资监管“品字架构（gòu）”。省两（liǎng）类公（gōng）司成立以来总体经历（lì）了两个（gè）阶（jiē）段：

       第一（yī）阶段，2017年11月至2020年3月。省国资委对山西省国（guó）有资本投资运（yùn）营（yíng）有（yǒu）限（xiàn）公司进行部分授权，明（míng）确（què）了10项授权（quán）放权事项。其中，7项（xiàng）授权是针对（duì）两类公司自身运营管理层面事项，3项授权是针对出资企业层（céng）面（miàn）事项，授权两类公司（sī）决（jué）定出资企业的投资计划、发行公司债券、重大融资、担保事项。

       第（dì）二阶段（duàn），2020年（nián）3月至（zhì）今。“山西省国有资本投资运营有限公司（sī）”更（gèng）名（míng）为“山西省国有资本运（yùn）营（yíng）有限公司”（以下简称（chēng）“省国资（zī）运营公司（sī）”），进一步（bù）深化改革形成“分级授（shòu）权、厘清职责、品字架构”的山西特色国资监管（guǎn）新体制。省国资委作为国有资本所有权代表，专司（sī）监管；省（shěng）国资运营公司履行出（chū）资人管资本职责，依法开（kāi）展国（guó）有资本市场化运（yùn）营，做好（hǎo）国有（yǒu）资本“进退流转保”，二者就授权范围内明确的事项各自对省委（wěi）省政府负责，具体（tǐ）如下图（tú）1所示。

（二）管控机制改革分析（xī）

省国（guó）资（zī）运营公司改变传（chuán）统“管企业”的行权履职（zhí）方式，构建“管资本”的运营管控模式。

从行权机制来看。省国资运营（yíng）公司管控（kòng）机制深化改革的目标（biāo）是做出资企（qǐ）业（yè）的（de）“积极（jí）股东”，逐步建立健全（quán）股东代表及委派董（dǒng）监事机制实现对出资企业的管控。省国资运营（yíng）公（gōng）司（sī）以资本为纽（niǔ）带，以产权为基础（chǔ），通过法人治理结构履行出（chū）资人职责，推进出资企业尽（jìn）快（kuài）建立起（qǐ）规范完善的股东会、董事会制度，运用股东会表（biǎo）决（jué）、按照持股比（bǐ）例委派（pài）董事等方式（shì）行使国有（yǒu）股东权利，维护（hù）国有股东利益。

从管控模式来看。目前，省国资运营（yíng）公司采用（yòng）战略管控和财务管控相结合，重点关注出资企业优化国资布局提升（shēng）产业竞争力（lì）的战略目（mù）标，以及以“两（liǎng）额五率”为核心的效益目标（biāo），包括利润总额、经济增加值、全员劳动（dòng）生产率、研发投入增长率、“六新（xīn）”收入增长率（lǜ）、资产（chǎn）证券化率、资产负债率（lǜ）。省国（guó）资运营（yíng）公（gōng）司制定出资人职责指引，建立授权（quán）放（fàng）权清单和投资项目负面清单（dān），通（tōng）过清单式管理、专业化（huà）服务，引导企业聚焦主责主业，聚（jù）焦提（tí）质增（zēng）效，加快提（tí）升（shēng）对（duì）出资企业的（de）前瞻指（zhǐ）引力、战略（luè）管控（kòng）力。

（三）运营效果分（fèn）析

       山西（xī）省作为（wéi）典型的资源（yuán）型经济省份（fèn），首（shǒu）创性地构建了国资监管“品字架构”，经过近两年的实践和探索，深（shēn）化改革试点（diǎn）取得初步成效。

1.国有资本保值增（zēng）值情况

       国有（yǒu）资本保值增值是两类公司改革试点的关键目标。在省国资运（yùn）营公司（sī）战（zhàn）略管控、财务管控及出资企业（yè）精细（xì）化管理的共（gòng）同努（nǔ）力下（xià），受益（yì）于（yú）专业化重组、产（chǎn）业链协同效（xiào）应以及煤炭、有（yǒu）色金属大宗商品价（jià）格持（chí）续攀升（shēng）等的利好影响，出资企业经营业绩稳步增长，实现利润翻番。2021年1-10月，出资企业共实现（xiàn）营业收入12190.37亿元，同比增长10.75%；利润总额389.48亿元，同比（bǐ）增长133.13%；资产总额（é）达34165.62亿元（yuán），同（tóng）比增长3.06%，主要经营（yíng）指（zhǐ）标创（chuàng）历史新高。

所控股的18家上市公司业绩也逆势上涨，根据机构盈利预（yù）测，2021年可实现营业总收入2764亿元，同比增长26.32%，总（zǒng）资产报酬率（lǜ）同比提升2.56个百（bǎi）分点。同（tóng）时，粗略估算省属国有资（zī）本（běn）保（bǎo）值增值率预（yù）计将达到110.32%，国有资本较好地（dì）实现了保值增值（zhí）。具体如（rú）下图2所（suǒ）示。

2.国有资本（běn）布局优化情况

       从（cóng）总（zǒng）体思路来看。省国资运营（yíng）公司发挥市场（chǎng）化专业化平台作用（yòng），深入研究提出了（le）“232”的总（zǒng）体工作思路，以产业关联和有利于提高企业竞争力（lì）为（wéi）根（gēn）本（běn）遵（zūn）循，以“有进有退、归类合（hé）并（bìng）、归核整合”为核（hé）心（xīn）内容，围绕“聚（jù）焦发展和两（liǎng）非两资剥离”两条主线（xiàn），运（yùn）用资（zī）产（chǎn）重组、股权（quán）合作、无偿划转、协议转让等多种手（shǒu）段（duàn），推进省（shěng）属国（guó）企战略性重（chóng）组和专业化（huà）整合（hé）。

从实施路径来（lái）看。省（shěng）国（guó）资运营公（gōng）司全面梳理摸底省（shěng）属国企及其子公司，对处于同一行（háng）业、业态相同或相近、资产同质、市场同类（lèi），以及（jí）同一产业链（liàn）上的企业或资产（chǎn），以（yǐ）行业龙头企业（yè）为主体重组整合（hé）或新设合并。对不符（fú）合全省（shěng）转型发展（zhǎn）导（dǎo）向（xiàng）、不符合企业功能（néng）定位与战略发展（zhǎn）方向以（yǐ）及经济效益差、资产规模小、产业层（céng）次（cì）低的企业逐步退出。

从改革效（xiào）果（guǒ）来（lái）看（kàn）。2020年的专业化（huà）战略重（chóng）组涉及省属国企（qǐ）80%的资产总额、75%的一级企业（yè），原28家省属国（guó）企调整至（zhì）19家，推动形成主业清晰、差异化发展、高端化转型的省属国企结构，加快从“一（yī）煤独大”向“八柱（zhù）擎天”转变。下一步省国（guó）资运（yùn）营（yíng）公（gōng）司（sī）将继续做好“加减乘除（chú）”。一方面，加强调研，不断推动出资企业（yè）整合省（shěng）内外优质资源（yuán）；另一方面，力（lì）抓非主业、非优势“两非”的（de）剥离和低效、无效资（zī）产“两资”的（de）退（tuì）出，纵深推进国有资本布（bù）局优化（huà）调整（zhěng）。

3.国（guó）有资本运（yùn）作情况

 国有资本运作是两类公司改革试点的关键举（jǔ）措。

 从（cóng）总体思路来（lái）看。省国资（zī）运营公司充分（fèn）利用直属工具类公（gōng）司专（zhuān）业优势，围绕“优（yōu）化（huà）存量、力抓增量”主线，主动服务（wù），着力构（gòu）建以（yǐ）优质上（shàng）市公（gōng）司为核心的资本（běn）运（yùn）作策略，力争（zhēng）推进（jìn）竞（jìng）争性（xìng）领域国有资产尽数资本化、证券（quàn）化。

从实（shí）施路径来（lái）看。一方面，积（jī）极做优存量，指导用好现有上市公司平台，支持并（bìng）购重组（zǔ）产业链上下（xià）游关（guān）键环节核心（xīn）企业，推动优质资（zī）产注入（rù）上（shàng）市公司。引（yǐn）导上市公司通过（guò）定向增发、优先股及发行（háng）证券化产品等多元化方式融资，优化资产负债结构。推进上市公司加（jiā）强（qiáng）与证券公司（sī）、基（jī）金（jīn）公司等专业机（jī）构（gòu）的（de）合作力度，运用股权运作策略（luè）工具，做好市值管（guǎn）理，不断（duàn）提升（shēng）上市公司质量；另一方（fāng）面（miàn），着力做大增量，全（quán）面梳理出资企业及其子公司状况，建立上市后备（bèi）企（qǐ）业资（zī）源库，挖（wā）掘（jué）优选一批创新力（lì）强、成长性好的专精特（tè）新企业，实施重点跟踪、扶持。支持抢抓北交所成立机遇，精（jīng）准掌握政策，力促现有新三板挂（guà）牌企业、区域性股（gǔ）权交易中心挂牌企业转板上市，推动省（shěng）属上市（shì）公司数量、实力“双倍增”，不断提升（shēng）国有资本证券化水平。

       从改（gǎi）革效果来看。截至2021年12月2日收（shōu）盘，18家（jiā）控股上市（shì）公（gōng）司总（zǒng）市值达到6073.85亿元，同比增长65.91%，呈现出强劲增长态势。但与（yǔ）深化改革试点的总体目标（biāo）相比，与资本（běn）市场发达区域相比，还（hái）存在较大差距（jù），下（xià）一（yī）步省（shěng）国资（zī）运营（yíng）公司将继续坚（jiān）持存量增量并重，探索构建大（dà）市值监测与风险预警平台，不断提高资本运作能力和水平，全力提升国有资本市（shì）场价值，力促国有资本保值增值。

4.投资管控情况

       从管控机（jī）制来看（kàn）。省国资运营公司以“转型（xíng）发（fā）展引领、经济效益第一、责任人制度”为核心要求，健全支持、止损（sǔn）、平（píng）滑三大机制，着力构（gòu）建分（fèn）类分层、

清单式差（chà）异（yì）化的全过（guò）程动态投资管控体系。狠抓事前管理，实行分类管理机制（zhì），以“两个机构（gòu）、三重否决、四级管理（lǐ）、五维论证”为（wéi）核心强化投前管控。做强企业（yè）董事会（huì）、投资决策委员会两大机构（gòu）。建（jiàn）立涵盖企业董事长、法律部门和省国资运营公（gōng）司（sī）的三重否决机制，健全“业务部门（mén）-国资运营（yíng）研究院-专家（jiā）咨（zī）询（xún）委员会-决策会议”的四级同步可行性（xìng）研究决策程（chéng）序，扎（zhā）实市场、技术（shù）、经（jīng）济效益、投资风险可（kě）行性研判，抓好项目资金来源落实重点（diǎn），严控投资规模与企业资本实（shí）力、财务承受能力、资（zī）产负（fù）债水平等相适应，引导（dǎo）投向主业、新兴产业（yè）、高（gāo）科技含量领（lǐng）域，大力提升投资（zī）决策科学化水平（píng）。另外（wài），强化事中管理，建立（lì）“刹（shā）车”机（jī）制，以“一个平台、四维（wéi）控制、四算管理、一重约（yuē）束”为核心强化投中管控，建好、用好投资监（jiān）管大数据平台，对实施、运营（yíng）中（zhōng）的（de）投资项目进行常（cháng）态化、动态（tài）跟踪分析，发生影（yǐng）响投资目的实现的重大不利变化时立即预警。指导出资企业做（zuò）好（hǎo）固定资产投资（zī）项目的预算控制、进度（dù）控制、质量控制、合同控制，特别（bié）是严格（gé）预算执行，严控（kòng）设计概算不超可研投资估算、施工预算（suàn）不超设计概算、竣工（gōng）结算决算不超施（shī）工预算。抓实抓好股权投资（zī）项目即被投资（zī）企业的（de）财务监控，强化财务硬（yìng）约（yuē）束，促进实现（xiàn）预期投资（zī）目标。同时，做实事后管理（lǐ），抓（zhuā）好投资项目评价和专项审计“两个（gè）关键”，将企业（yè）领导人员和项目负责人薪酬（chóu）待遇、提拔与后评价（jià）结（jié）果、审计结果挂钩，倒逼科学决策。

       从管控效果来看。截至目前，省国（guó）资运营公（gōng）司否决出资企（qǐ）业投资（zī）项目（mù）3个（gè），涉（shè）及投资额（é）合计约28亿元；暂缓（huǎn）投（tóu）资（zī）项目9个，涉及投资额合计约210亿元，下大力气抓有效投资，刹住不理（lǐ）性（xìng）的投资、盲目（mù）的（de）投资，力争切实（shí）发挥好（hǎo）投资的引领（lǐng）、带动和（hé）支（zhī）撑作用。不断调（diào）整优（yōu）化国有资本布局，努力弈活（huó）转型升级（jí）高质量（liàng）发展“全盘棋”。

二（èr）、存在的问（wèn）题和不（bú）足

（一）体制层（céng）面

       目前授权体制（zhì）改革还处于摸索阶段，地方国资（zī）委（wěi）、地方两类公司的（de）权责界面仍需更加科学（xué）化、明晰化。要进一步找准地方两类公司（sī）的功能定位，合（hé）理界定国有资（zī）本（běn）所有权与经营权边（biān）界，为真正（zhèng）实（shí）现国有资本授权（quán）经营体制（zhì）改革“放得下、接得住、管得（dé）好”奠定坚实基础（chǔ）。

（二）机制层（céng）面

       目前管控机制（zhì）改革还不够彻底，国有（yǒu）资（zī）本管控方式仍然未能完（wán）全从行政监督转（zhuǎn）变为通过（guò）法人治理机制履行（háng）职责，地方两类公司还没（méi）有真正地（dì）实现能（néng）够遵（zūn）照商业（yè）原则成为出资企业（yè）的“积极股东”。还需进一步着力（lì）推进法人治理机制改革，建立健全在法人持股基础上的董（dǒng）监（jiān）事委派（pài）机制，通（tōng）过股东会表决、董事会表决体现出（chū）资人（rén）意志（zhì），确保去（qù）行政化彻底到位。

三、思考和建议（yì）

       通（tōng）过（guò）模式研究发现，要下好（hǎo）国有资本授权经营（yíng）体制改革“一盘棋”，两类公司起（qǐ）着至（zhì）关重要的（de）作用，是本轮（lún）国（guó）资国企改革（gé）“关键中的关键”。地方两类公司改革（gé）须完成两（liǎng）项重点（diǎn）硬任务。

一是（shì）结合区域国（guó）资国企（qǐ）改革所（suǒ）处（chù）阶段特（tè）征、产（chǎn）业（yè）布（bù）局结构等实际情况，因地制（zhì）宜地选择授权机制，并找准地方两类公司的功能定（dìng）位，合（hé）理确定地方国资委（wěi）、地方两类（lèi）公司权责界面，避免出现“叠层架屋”、形同虚设等情形。

二（èr）是要（yào）精准把握“管资本（běn）”核心要（yào）义，实（shí）行“积极（jí）股东”管（guǎn）控模（mó）式，抓好国有资本布局优化和国有资本回报“两（liǎng）个目标”。一方面，做出资（zī）企业的“积极（jí）股东”，建立规（guī）范完善的法（fǎ）人（rén）治理机制（zhì）。通过委派董监事实现对出资企业的管控；另（lìng）一方面，立足长远，根据本地产业发展现状与（yǔ）特点，统筹（chóu）规划（huá）区域产业布（bù）局的重点方（fāng）向，深入（rù）推进存量战略（luè）性重组，扩大重点新兴产业投资（zī），加（jiā）快剥离退出非主业、非优（yōu）势业务（wù）和低效无（wú）效资产。通过有（yǒu）进有退不断调整优（yōu）化国（guó）有（yǒu）资（zī）本（běn）布局（jú），实现聚（jù）焦式、高端化发展。此外，充分利（lì）用证券化这（zhè）个抓手，以市值管（guǎn）理（lǐ）为考评，在资本层面下狠功夫，建立起体系化、专业化的研究团队与资本运作团队（duì），练就（jiù）精准研（yán）判（pàn）“基（jī）本（běn）功”，锻（duàn）造资本运（yùn）作“硬实（shí）力”，敏锐捕（bǔ）捉市场机会，用好用活资本市场（chǎng），全力推进（jìn）IPO、并购重组以及股权运作策略与工具的探索创新等，加速国有（yǒu）资（zī）产证券化，做好上市（shì）公司市值管理，不断提升（shēng）国（guó）有资本市场价值，力促国有资本保值增值。