经过对京津沪（hù）渝川湘（xiāng）鄂陕皖粤（yuè）等 10 省市的调研及与有关部（bù）门的交流，我们（men）发现，虽然（rán）大多数（shù）省市已陆续出台地方（fāng）国资国企改（gǎi）革（gé）方案，但由于国资国企（qǐ）改革顶层（céng）设计相关（guān）方（fāng）案尚未出台，地（dì）方在（zài）深化（huà）国资国企（qǐ）改（gǎi）革的实践中，存在怕踩红线、等待政策现（xiàn）象，改（gǎi）革进展缓慢（màn）。我们认为，鉴于中（zhōng）央与地方（fāng）国有资产存在巨大差（chà）异，管理体制也不同，不宜搞“中央模式，地方（fāng）参照”，将复杂问题（tí）简单（dān）化（huà）。必（bì）须更加关注地方实际（jì）情况，理（lǐ）解地方的困惑（huò）、困难和期待，重视发挥地（dì）方的（de）积极（jí）性，在中央划清红线（xiàn）后，鼓励地方（fāng）因地制宜（yí）探（tàn）索国资管理（lǐ）新模式，将强调顶层设计指引作（zuò）用（yòng）的“拉（lā）动式”改革和重视地方探索（suǒ）、容许（xǔ）试错的“推动式”改革相（xiàng）结（jié）合，激发地方改革活力，为（wéi）全国改革（gé）提供经验借鉴。

中央与地方国有资（zī）产有较大差（chà）异

       中央和地方国有资（zī）产在结构（gòu）、质量、功能上有很大差异（yì），地方之间的差异也不（bú）少。

      （一）中央和地（dì）方（fāng）国有资产结构与功能（néng）不（bú）一样（yàng）

      中央国有资产主要分布（bù）在关系国民经济（jì）命（mìng）脉和（hé）国（guó）家（jiā）安全领域，包括能（néng）源、基础（chǔ）原材（cái）料、邮政通信与（yǔ）交通运输（shū）、军工和金融等行业。地方国资较（jiào）中（zhōng）央国资分布更为广泛（fàn），但以基础设（shè）施和（hé）公（gōng）共服务等领域为（wéi）主。其中，省级国资主要（yào）分布（bù）在地方基（jī）础设施、能源资源、装备（bèi）、交（jiāo）通航运等行业，市级国资主要分布在供水、供气、供热、公共交通和公共设施（shī）等行业和领域。如四（sì）川 70%的省（shěng）属国（guó）有（yǒu）资（zī）产集中在四（sì）川发（fā）展控股（gǔ）公司（sī），湖北 78%的省属国有资产集（jí）中在 6 家政策性投融资平台；武汉（hàn）市近 80%国有资产集中在基（jī）础设施和（hé）公（gōng）共服（fú）务领域。

      中央（yāng）与地方的国（guó）有资本（běn）经营（yíng）收入（rù）的（de）行业分布也反（fǎn）映了两者在结（jié）构上（shàng）的不同。中央（yāng）国（guó）有资本经（jīng）营收入主要来自烟（yān）草（cǎo）、石油石化、电力、电信、煤炭等（děng）行业企业，而地（dì）方（fāng）国有资本经营收（shōu）入主要来自投资服务、机械、煤炭、电力、贸（mào）易和房地（dì）产等行业企业（yè）。

       中央和地方国有资产的功能也不一样。中央国有资本的主要功能（néng）是（shì）保障国（guó）家（jiā）安全和实现战略目标（biāo），控制（zhì）关系（xì）国民经济命脉（mò）的重（chóng）要行（háng）业和关键领域、体（tǐ）现国有资（zī）本（běn）收（shōu）益全（quán）民共享（xiǎng）等。而地方国有资本功（gōng）能更重要的是为地方提供（gòng）公共（gòng）服务以及发展重点产业（yè）促进地方经济发展。

       此（cǐ）外，各地（dì）国有资（zī）产规模（mó）大小不一、相差较大（dà）。江苏、上海、广东、北京等地的国有资产总（zǒng）额均超过 3 万（wàn）亿元，而西（xī）藏、青海、宁夏等省（shěng）区的国有资产总额不到 4 千亿（yì）元。

      （二（èr））中央和（hé）地方国有资产质量（liàng）不一样

       中央和（hé）地方国有资产不仅在规模和结构上差异（yì）较大，两者质量上也有（yǒu）很大（dà）差异。地方（fāng）国有资产质（zhì）量更低、经营效率更差（chà）、困难更（gèng）多。

 根据（jù） 2013 年（nián）全国财政（zhèng）预算草案报告（gào），2013 年地方（fāng）国资预算（suàn）编制和提交人大审议的范（fàn）围继（jì）续扩大，但国（guó）资预算收入增速大（dà）幅（fú）降低，显示地方国资（zī）预期经营收益并不乐（lè）观。根据财政（zhèng）部《2013年国有（yǒu）企业财务决算（suàn）报告》统计数（shù）据，地方国有资产（chǎn）共计 55．5万亿元，略高于（yú）中央的 48．6 万亿元；地方国企所（suǒ）有者权益（yì）（20．4万亿元（yuán））也高（gāo）于（yú）中央（16．6 万亿元）。但中央国（guó）企创造的净利润为（wéi） 1．2 万亿元（yuán），约（yuē）为地方净利润的 2 倍。这（zhè）说明地方国（guó）企（qǐ）在（zài）收益水平和盈利能力上远不（bú）如中央国企。此外，中央总资产周转与（yǔ）净资产周（zhōu）转（zhuǎn）均（jun1）优于（yú）地方，说明中央国有资本经营（yíng）效率更高；中央国有资（zī）产收益率超过（guò）地方 2 倍，说明中央（yāng）国有资产（chǎn）利用率较地方高（gāo）出许多，较地方资产（chǎn）利用情况要好。

 中央国有资（zī）本收入中利润收（shōu）入高达 98%，地方则仅为 38%；地方国（guó）有（yǒu）资本收入（rù）中股利（lì）股息（19%）、产权转让（ràng）（19%）等非经常性损益所（suǒ）占比（bǐ）重与经营性收（shōu）入接（jiē）近。这说明（míng）地方国有（yǒu）资本的保值增值率及资产回（huí）报较中央国有资本要（yào）低（dī）。

      而地方之间国有企业（yè）资（zī）产质（zhì）量也不（bú）尽相同，各地（dì）国有企业在收益（yì）水平、盈利能（néng）力上存（cún）在明显差异（yì）。京（jīng）津沪川渝（yú）湘（xiāng）鄂陕（shǎn）粤琼青新（xīn）等12省（shěng）市国有企业销（xiāo）售利润（rùn）率平均为6．51%，标准差为2．19，波动较（jiào）大；12 省市国有企业净资（zī）产收益率平均为 4．63%，标准（zhǔn）差为 1．68，地方性差（chà）异（yì）同样不小。差（chà）异背后折射出各地国资在行业（yè）结（jié）构和（hé）资源禀（bǐng）赋（fù）等方（fāng）面存有差异。

      （三）中央（yāng）和地（dì）方国有资产管理（lǐ）体制不同（tóng）

       中央国有（yǒu）资产按企（qǐ）业归口管理部门分四大类：国资委履（lǚ）行113 家中央工（gōng）商类企业出资人（rén）代表职责；中央汇金投资有限责（zé）任公司履行 18 家（jiā）大（dà）型金融企业（yè）出资人代表职责；财政部监管中国（guó）铁路总公司（sī）、中国邮政集团公司、中国烟草总公司、中国（guó）出版集（jí）团公（gōng）司和中国对外文化集团公司；此外，94 个中央部门还拥有9988 户国有企（qǐ）业。整体而（ér）言，中央国有资本的管理权力主要集（jí）中在主管部门，中（zhōng）央政府在调（diào）整国有（yǒu）资本布局上的协调较少。而地方（fāng）国资管理机构独立性相对（duì）要小，受地方政府影响较大；地方政府在主（zhǔ）动调整国（guó）有资本布局上比（bǐ）较积极、协调较多，如（rú）将国有资产大量注（zhù）入地方融资平（píng）台用于地方基础设（shè）施建设、服务民生（shēng）；或设立政（zhèng）策性基金（jīn）引导资（zī）本投向发展地（dì）方重点行（háng）业等，如（rú）湖南设立（lì）文化旅游（yóu）产（chǎn）业引导基金、四川成立产（chǎn）业投资（zī）基金（jīn）等（děng）。

       此外，由于（yú）各地（dì）市场经济发展程度不同，国（guó）有（yǒu）资本（běn）规模、结构与分布不同（tóng），国有企业类型及（jí）政府管理特点不同，地方与中央（yāng）以及地方与地（dì）方（fāng）之间在国有资产管理体制模式方面均存在差异。在大多数省市逐步实行（háng）国有（yǒu）资本统一（yī）监管的同时，也存在一（yī）些差异化做法（fǎ），如上海市国资委对履行出资人（rén）职（zhí）责的国有资本采取“直接监管为主、委托监管为辅”的方式；湖南采取了分散监管模式，由国资（zī）委、财政厅、经信委和各厅局分别履（lǚ）行（háng）不同性质国有资本（běn）出资人职责；成都由金融（róng）办（bàn）履行（háng）金融国资出资人职责（zé）等。这也体（tǐ）现了地方从实际（jì）出发，探索各具特色的地方国资管理模式。

（四）中央和（hé）地方国有资产管理体制改革任（rèn）务不同

       中央和地方国有资产在规模、结构、质（zhì）量、功能（néng）和定位上不（bú）同，且管理体制存在（zài）较（jiào）大差异，中央与（yǔ）地（dì）方（fāng）国有资产管理体制改革任务（wù）也存在较多不同。

       中央经营（yíng）性国有资本（běn）主要是简政放权、增强（qiáng）活力，在更好体（tǐ）现（xiàn）收益全（quán）民共享和参与国际竞争等方（fāng）面发（fā）挥作用；中央政（zhèng）策性国有（yǒu）资本主要（yào）是提升经营效（xiào）率、增强（qiáng）盈利性，减少由国家补（bǔ）贴的非必要亏损，发挥在（zài）执行国家政策、实现政府意（yì）图等方面的作用。地（dì）方国有资本（běn）主要集（jí）中于公共服务领域，更加侧重于地方（fāng）投融资平（píng）台的（de）改（gǎi）革与转（zhuǎn）型及提升公共服务效率；占（zhàn）少量（liàng）比重的经营性国有（yǒu）资本需要进行管理体制和（hé）经营机制等（děng）方面的改革。

       地（dì）方做了（le）大（dà）量探（tàn）索，存在很多困惑，普遍在等待和观望（wàng）基（jī）于（yú）对 10 省市的调（diào）研，结（jié）合对更多（duō）省市已出台的国企改革方案的分析，我们发现，各地在深（shēn）化国有企业改革的指导思（sī）想上均与（yǔ）中央保持高（gāo）度一致（zhì），基本上均以（yǐ）十八届三（sān）中全会（huì）决定为指导，在完善（shàn）国资管理（lǐ）体制（zhì）、发展混（hún）合所有制经济（jì）、完善现代企业制（zhì）度、国企（qǐ）功能界（jiè）定与分类等方面展开。如多地均提（tí）出提高国有（yǒu）资产（chǎn）证券化率，均给出明（míng）确的比例指标，均提出要解决国有（yǒu）企业（yè）历史遗留问（wèn）题这一普（pǔ）遍性问题（tí）。此外，多（duō）地（dì）均（jun1）提出将国有资本集中到（dào）关键领（lǐng）域（yù），虽然各地对关键领域定义各（gè）有（yǒu）差别，但北京、上海、江西、甘肃、江（jiāng）苏（sū）、重庆、四川、青海等省市均将国有资（zī）本集中在关键领（lǐng）域的目标设定在“80%”上。此（cǐ）外，虽然还缺乏统一（yī）和明确的分类标准（zhǔn），但（dàn）各地都强调国有企业分类分层管理。但更多的是，鉴于中央（yāng）和地方、地方和地（dì）方（fāng）之间在国有资（zī）本结构、功能分布（bù）等方面有（yǒu）显著（zhe）差异，地方改（gǎi）革在自行理解和（hé）探索一些原则和方向时，难免会困惑，只能观望等待。一些（xiē）代表性（xìng）问题如下：

1．国有资产监管机构如何转换职能问题。完善国资管理体制的（de）关（guān）键任务是国资监管机（jī）构转换职能，从行政化管理方式转向以市（shì）场化（huà）管理（lǐ）方式为主（zhǔ）。但如何实现国资监管机构的（de）职能转换，各（gè）地认（rèn）识不一、差异（yì）较大。有的地（dì）方提出要（yào）继续加强国资委工作和职能（néng）；而有（yǒu）的地方，如上（shàng）海国资（zī）委则计划简政放（fàng）权，将部分权（quán）力归还企（qǐ）业。

2．各（gè）地均提出组（zǔ）建国（guó）有资本投资运营公司，但普遍缺乏系统性设计。症结在于国（guó）资管理体（tǐ）制（zhì）架构设计不明确（què），地方对如何明确国资（zī）委在新的国资（zī）管（guǎn）理体制（zhì）中的地位及（jí）其（qí）与国（guó）有资（zī）本投资运营公司的关系（xì），存在（zài）一定的畏（wèi）难和（hé）观（guān）望（wàng）情绪。

3．由（yóu）于很（hěn）大比（bǐ）例的地方国有资产（chǎn）沉淀在地方投融资平台，地方投融（róng）资平台管理（lǐ）体制改革应（yīng）是地方（fāng）国资国企改革的重点任（rèn）务；但（dàn）中央国（guó）资（zī）国（guó）企改革（gé）基本（běn）没有这方面的问题和任务。这使得地（dì）方在此（cǐ）领域难以参照（zhào）中央（yāng）国资国（guó）企改革（gé）方案（àn）。

4．将竞争性国有企业（yè）发展成为混合（hé）所有制企业（yè）是地方改革的（de）主流（liú）思路。但是对（duì）能（néng）否混合、如（rú）何混合及非国有资本能否控股等关键问题，普遍缺乏答案或标准。实际上，由于地方国资大多集（jí）中于基础设施和公（gōng）共服务领（lǐng）域，承担（dān）许多非市场化经营的政府责任和社会责任，很难吸引以盈利为（wéi）主要目标的私人资本。此外，各地均鼓励混合所有制企业员工持股（gǔ），但是难以明确员（yuán）工持股中的“员工”范围（wéi）界定、持股比例及方式。如何既实（shí）施有效激（jī）励、保障员工权益又（yòu）保证国有（yǒu）资（zī）产不流失（shī）？普（pǔ）遍缺乏有效方法（fǎ）。

鼓（gǔ）励（lì）地（dì）方因地制宜探索国资管（guǎn）理模式

       由于中央国有资（zī）产主（zhǔ）要是经（jīng）营性的，而地方国有资产更多是公益性的，基本属性的差异要（yào）求两者采取不同管理（lǐ）体制（zhì）和管理模式。因此，既不（bú）应（yīng）搞（gǎo）“中央国资改革方案，地方参（cān）照执行”，更无必要要求地方坐等中（zhōng）央方案。我们建议在不（bú）触犯红线的前提下，要鼓励地方因地制宜、先行先试，探索国资管理新模式。这既（jì）可尽（jìn）早释放改革红（hóng）利，还可为丰富、完善中央的顶层（céng）设计提供实践案例和探索经验。特别是在中（zhōng）央没有或者难以明确统一标（biāo）准和（hé）指引（yǐn）的领域（yù），允许地方先行先试、鼓励探索。全面（miàn）深化改（gǎi）革（gé）不可能一蹴而就，需要加强中（zhōng）央（yāng）和地（dì）方（fāng）的互动，形（xíng）成“探索—调（diào）整—定向—前（qián）进”的闭（bì）环系统，地（dì）方依（yī）据中（zhōng）央精神“摸石头（tóu）过河”，获取经验教训，反馈（kuì）推动中央总结经验并优化顶层设（shè）计（jì）的（de）具体方案，再进（jìn）一步推（tuī）动地（dì）方深入改革、持续改进。

      （一）中央（yāng）要明（míng）确划清红线

       在（zài）新一（yī）轮深化国有企业改革中，不出现国有（yǒu）资产流失是底线，严禁国（guó）有企（qǐ）业内部分肥、暗箱操作和搞利益输送是基本要求。应设置（zhì）改革红线以防范出现上述问题。如明（míng）确“实现国有资产（chǎn）的（de）真实市场价值是国有企业混合所有制改革的基（jī）本目（mù）标”，要求按照公开（kāi）、公正、公（gōng）平、透明原则，利用开放式的市场化竞争机制，严格按（àn）照国家国有资产定价、评估（gū）和交易的细则（zé）和程序操作，保证充分、完整、全面、及时（shí）的信息披露，明确（què）违规操作（zuò）的（de）处罚规则等。应要求国资监（jiān）管机构对（duì）此加强过（guò）程（chéng）控制和（hé）事（shì）中监督。因为如果过（guò）分依赖事后惩（chéng）处，一方面可能已经（jīng）造成不必要的损失，另一方面可能对模糊地带如处理（lǐ）不（bú）当或者当（dāng）年的“摸石头”行为导致事后的违法认定等，会极（jí）大影响（xiǎng）改革积极性。

       其次，中央需要明确不允许（xǔ）改（gǎi）革倒退。如明确国资（zī）监管机构应加快职能转（zhuǎn）变，从“管（guǎn）企业”转向“管资本”、从偏重于行政化（huà）管理方式转向以市场化管理方式为主；再如，不允许在解决国有企业员工（gōng）身份等历（lì）史遗留问题时出现回潮，停（tíng）止国有企业员工身份（fèn）置换“买而（ér）不断”的做法，否则既不堪重负，也不符合改革方向。

     （二）要（yào）建立、完（wán）善改革（gé）容错纠错机制（zhì）

       在全面（miàn）深化改革的（de）进程中（zhōng），顶层设（shè）计（jì）需要明确边界，既要（yào）确保国资安全（quán），也要激发改革动力，帮助（zhù）改革者克服畏（wèi）难情绪。因此，中央在划清红线的同（tóng）时（shí），还应进一步建立、完善容（róng）错纠错机制，用容（róng）错机制鼓励改革，用纠错机制降低试错成本（běn）。如明确要求各（gè）地制定（dìng）清晰（xī）可行的国（guó）资（zī）国企改革试（shì）点程序（xù），通过评估后（hòu）予（yǔ）以公布。对试点结果及时进行评估，总结经验（yàn）教训（xùn），不断完善相关（guān）制度（dù）。凡（fán）是符合程序的改革实践即使出（chū）现问题，建议给予（yǔ）免责。以鼓励（lì）改革（gé）积（jī）极性、保（bǎo）护（hù）改革者，使改革（gé）者勇于担当、敢于（yú）尝试、不惮于承担风险，减少出现因畏惧风（fēng）险而裹足不前（qián）的现象。

      （三）鼓励地方在国有（yǒu）资（zī）本管（guǎn）理体制上（shàng）因地制宜开展创（chuàng）新

       考虑到（dào）各地经济发展的不（bú）平衡，各地国有企业发（fā）展的主（zhǔ）要矛（máo）盾不同，中央在划清（qīng）红线和建立容错纠错机制（zhì）后，可以放手鼓（gǔ）励地方在国有资本管理体制（zhì）改革（gé）上因地制宜开展创新。

如可以允许地方（fāng）的国有资本管理体系设计和（hé）管理模式相对灵活，可以根据本地区（qū）国有企业的数量及国有资产的规（guī）模、结构、行（háng）业分布（bù）统筹考虑，不（bú）一定完全（quán）照搬中央（yāng）模式。

       其次，要允（yǔn）许各地根据发展需要，确定各（gè）自工（gōng）作重（chóng）点。如中央层（céng）面的改革（gé）重点可（kě）能（néng）是国资委的（de）职能（néng）转（zhuǎn）变和国有（yǒu）资本投资运营公（gōng）司的试点，而地方层面的改革重点可能是地方投融资平台管理（lǐ）体（tǐ）制的改革（gé）。在地方层面，东部地（dì）区国有企（qǐ）业的市（shì）场（chǎng）化程度（dù）比较（jiào）高（gāo），发展混合所有制（zhì）经济的条件更（gèng）充分；而东北（běi）老工业基地，解决国（guó）有企业历史遗留问题（tí）可能（néng）是（shì）当前（qián）一段时期的工（gōng）作重点。

        最后，要（yào）避免（miǎn）地方互相照搬（bān）照抄国有企业改革方案（àn），要强调（diào）改革实效和（hé）时（shí）效。各（gè）地应（yīng）根据地（dì）方实际情况和经（jīng）济社（shè）会发展（zhǎn）阶段，因（yīn）地制宜、有的放矢制订改革（gé）方案和实施（shī）细（xì）则；鼓励地方在深（shēn）化国有企业改革中，针（zhēn）对真实（shí）问题（tí）、解（jiě）决实（shí）际问题，促进（jìn）地方国有经济发展。