2019 年 11 月份国务（wù）院印发《关于以管资本为主加快国有资（zī）产监管职（zhí）能转（zhuǎn）变的实施意见》，其中（zhōng）明确指出要将（jiāng）构建以“管资本”为主的国有资产监管体（tǐ）制，作（zuò）为新时期国有企业改革的重要方（fāng）向（xiàng）。该（gāi）文件自下（xià）发（fā）实施（shī）以（yǐ）来，许（xǔ）多（duō）国有企业（yè）立足自身实际（jì）情况，在创新国资监管体（tǐ）制方（fāng）面展（zhǎn）开了大量的探索和试点，积（jī）累了丰富经验，取得了显著（zhe）成效。当然，由于（yú）国企（qǐ）改革中暴（bào）露出许多新矛盾、新问题，也使得国资（zī）监管（guǎn）工作开展仍然存在（zài）诸多（duō）亟待改进的地方。在这一（yī）背景（jǐng）下探索国（guó）企（qǐ）深化改革与国资（zī）监管（guǎn）创新的可行（háng）性路径，对（duì）国企经营发展有积极意义。

一、创新国资监（jiān）管（guǎn）体系对国（guó）企改（gǎi）革的（de）影响

国企改（gǎi）革（gé）的关键在于产权改革，而国（guó）资监（jiān）管的任务是（shì）产（chǎn）权管理，两者相互渗透，存在密切关（guān）联。通过创新国资（zī）监管体制，一方面是有效防范地（dì）方国有企业（yè）存在的（de）资（zī）产（chǎn）利用（yòng）效（xiào）率（lǜ）不高、资产流失情况严重等常见（jiàn）问题，确（què）保国（guó）有资产的完整性和（hé）安全性；另一方面（miàn）则是围绕国有企业（yè）的改革计（jì）划、发展目标，整合各类资产，提高其（qí）利（lì）用效率，以（yǐ）便于为国有企业创造（zào）更高的经济效益，进而为（wéi）国企深（shēn）化（huà）改革奠（diàn）定物质基础。从这一角度来（lái）看，创新国（guó）有资（zī）产（chǎn）监管体系不（bú）仅是国企改革道（dào）路（lù）上的重要部分，同时也对国企健康（kāng）经营和改（gǎi）革发展起（qǐ）到了保障作用。除（chú）此之外，以创（chuàng）新（xīn）国（guó）资监管体系为（wéi）抓手，着（zhe）重解决地方国企存在的政资、政企不分问（wèn）题，加快构建现代企业制度和现代治（zhì）理结构，也（yě）有助于国企在（zài）新时期（qī）实现（xiàn）跨越式发展。反过来说，国企（qǐ）改革激发了国企发展活力（lì），引进了（le）新（xīn）型管理（lǐ）模式，这也为国资监管机（jī）制（zhì）创（chuàng）新提供了良好环境，两者（zhě）之间相辅相成，探究国企改革与国资监（jiān）管创新（xīn）的可（kě）行性（xìng）举措，成为现阶（jiē）段国企改革研究的一项（xiàng）重（chóng）点课题（tí）。

二（èr）、国有企业改革中亟（jí）待解决的问题

1. 国企（qǐ）盈利能（néng）力有待提升。对于地方国有企（qǐ）业（yè）来（lái）说，虽然改革（gé）取得了（le）阶（jiē）段性成效，但（dàn）是大多面临债务问题，其（qí）根本原因在（zài）于自身的（de）盈利能力不（bú）强，尤其是对（duì）于（yú）公益类企业，按照地方政（zhèng）府或上级主（zhǔ）管部门（mén）的要求，在日常（cháng）经营中还需要承担建设任务或融（róng）资义务，经营（yíng）性收益较（jiào）少。长此以往，导（dǎo）致（zhì）地方（fāng）国有企业（yè）产（chǎn）生大量负（fù）债（zhài），对国企的健康经营乃至后续的（de）改革发（fā）展都产（chǎn）生了（le）不利影响。除此之外，部分国有企业的薪酬机（jī）制不（bú）够科学（xué），奖罚激励作用没有得到突显（xiǎn），这种情况（kuàng）下（xià）国企（qǐ）职工的（de）积极性不高，存在（zài）资源闲置率高、浪费（fèi）问题严重的情况，也是（shì）制约国（guó）企经营（yíng）效（xiào）益增（zēng）长的（de）重要问题。还（hái）有一些（xiē）地（dì）方国企对政府补贴（tiē）依赖（lài）性（xìng）较强，久而久之（zhī）失去了（le）主动获（huò）取盈利的积极性，国企市场竞争力下（xià）降。

2. 国资监管没有体现出差（chà）异性（xìng）。根据国有企业在国民经济发展中发挥作用的（de）不（bú）同，可以将其分为商业类、公益类两种基本类型。对于不同类型的国有（yǒu）企业，适用的国资监管模式也不尽相（xiàng）同。但是目前来看，国企国资改革中并未（wèi）体现出差异，对于不同类型的国企，在国资监管上仍然采（cǎi）用“一刀切”的方式，不利于国资监（jiān）管水平的（de）提升。除此之（zhī）外，在不（bú）同的历史时期和发展阶段，国有企业的所属类别也（yě）会发生变动。例如（rú）国有钢（gāng）铁企（qǐ）业在设立之初（chū），承（chéng）担着支（zhī）持（chí）国家工业发展（zhǎn）、保障国民（mín）经济安（ān）全的重要责任，彼时属于公益类企业；而随着供（gòng）给侧结构（gòu）性改革的（de）进行，国有钢铁（tiě）企业（yè）逐渐向（xiàng）商（shāng）业类企业转变。在这（zhè）种情况下，如果没有及时（shí）转变国资监管（guǎn）方式，还是（shì）沿用传统的监管模（mó）式（shì），也必然会对国有资（zī）产（chǎn）的（de）保（bǎo）值增值以（yǐ）及国有企业的健康（kāng）发展带来负面影响。

3. 国企融资渠道（dào）单一化（huà）。国企改革过程中对（duì）资金稳（wěn）定提出了更高（gāo）要求。充足的资金保障可以（yǐ）增强（qiáng）国企改革中应对风险（xiǎn）的能力，是（shì）保障国企（qǐ）健康经营和高质（zhì）量发展的重要（yào）基础。目前（qián）看来，国企融资渠道（dào）相对单一，对银行贷款（kuǎn）的依赖性较强。近（jìn）年来受到金融（róng）市场环境的影响，银行方面基于风险（xiǎn）防控考虑提（tí）高了信（xìn）贷门槛，国企融资（zī）难度和融资成本均有所（suǒ）上涨。除此之外，许多（duō）融资平台的（de）治理结构不科（kē）学，也成为隐性的“债务（wù）炸弹”，给国（guó）有企业（yè）的健康发展带来（lái）了威胁。

4. 国资监管权（quán）责不清问题仍然存在。在国有企业（yè）深化（huà）改革中，国资监管在优化资产配置、防止资产（chǎn）流失等方面发挥了至关重要（yào）的作（zuò）用，为国企（qǐ）的经营发展提（tí）供了物质保障（zhàng）。但是一些地（dì）方国有企业（yè）存在国资监管模式明显滞后于国企（qǐ）改革（gé）进程的情（qíng）况，现（xiàn）有的（de）国资监管效能不高，尤其是权责（zé）边（biān）界不清晰（xī）的问题十分突出。决策效率不高、监管责任不清，未能将国有企业的全部国资（zī）纳入到监管范畴中，在（zài）监管不到位的情况下，很（hěn）容易发（fā）生（shēng）国有资（zī）产流失（shī）的问（wèn）题，除了（le）直接损害国（guó）有企业的利益外，也会（huì）严重（chóng）制约国企的经营发展与深（shēn）入改革（gé）。另外，许多地方国企在落实（shí）国资监管（guǎn）任务时，往（wǎng）往侧重于事（shì）后监督问责，总是等到出现国（guó）有资（zī）产流失、浪费等问题后再追究（jiū）相关人员的责任（rèn），而（ér）实际上很多已经流失（shī）的国有资产无（wú）法（fǎ）全部追回，因此无法从源头上解决国有资产流失问题（tí），也（yě）成（chéng）为国（guó）企改革道路上（shàng）必须要解决的问题之一（yī）。

三、基于国资监（jiān）管体制创（chuàng）新的（de）国企改革实践举措

1. 坚持市场导向，提（tí）高（gāo）国企盈利（lì）能力。化解国企债务问题，可（kě）以减轻国企改革与（yǔ）经营的负担，是新时（shí）期提高国企盈（yíng）利能力的有效举措。在国资监管体制创新背（bèi）景下（xià），可以尝试以（yǐ）下措施（shī）增强国企盈利能力：一是明确以市场为导向（xiàng）、政企分开（kāi）的原则。要（yào）进一步（bù）突（tū）出市场在资源配置中的能动作用，通过（guò）激（jī）发市（shì）场活（huó）力，让地方国（guó）有企业能（néng）够与（yǔ）其（qí）他大中（zhōng）型国企、民营企业等展开公平的市场竞争，在这一过程中不断提高企（qǐ）业的竞争能力和经营水平（píng）。二是加快推（tuī）进国企（qǐ）的整合重组，对（duì）于地方上多（duō）而散的（de）小型国企进行整合，通（tōng）过集合资（zī）源优（yōu）势，扩大国企规模，增强综合实（shí）力，促（cù）使国企经营获（huò）利能力的提（tí）升。三（sān）是与时俱进推动薪酬改革（gé），坚持（chí）以（yǐ）人为本原则（zé），建（jiàn）立健（jiàn）全市场化激（jī）励约（yuē）束制（zhì）度。构建（jiàn）员工（gōng）能进能出、薪酬能增能降（jiàng）的灵活（huó）变动（dòng）机制，充分调动员工的创（chuàng）造性、积极（jí）性，为国企经营效益提升和（hé）改（gǎi）革发（fā）展提供（gòng）智力支（zhī）持。

2. 完善国企分类改革标（biāo）准（zhǔn），实（shí）行分类（lèi）监（jiān）管机制。国企分类改革作为国企改（gǎi）革（gé）的重（chóng）要部分，通过细化分类依据，实行分（fèn）类监管机制，面向不同类型（xíng）的（de）国（guó）企提供与之配（pèi）套的国（guó）资监管模（mó）式，以（yǐ）保证国有资产的完整性和安全性，提高国企资产的（de）利用率。以完善（shàn）国企分（fèn）类改革标准为切入点，结合国（guó）有企业的实际情况，选用与之（zhī）匹配的国（guó）资监管（guǎn）模（mó）式（shì）。例如，对于商业类（lèi）国（guó）有企业，应当（dāng）加（jiā）快国资管理从“管（guǎn）资产（chǎn）”向“管（guǎn）资本”的转变，其目的在于以保证国（guó）有资（zī）产完整（zhěng）为（wéi）前提，追求国有（yǒu）资本的（de）保值与增值，切实（shí）提高国有资本的回（huí）报率，以支持国有企业经营效益（yì）的提升。对（duì）于公益（yì）类国有（yǒu）企业（yè），考虑到其承担了较多的政策目标，因此在（zài）国资监管方式上还是维（wéi）持原来的“管资产”模式。需（xū）要（yào）注意的是（shì），应根据（jù）当（dāng）前国企改革进程与（yǔ）经营发展需要，对国企（qǐ）主（zhǔ）业范（fàn）围进行明确限定，通（tōng）过提升主业（yè）管理水平（píng），让国有企业在提供公（gōng）共产品和公共服务上发（fā）挥出（chū）更高（gāo）的水平。由此可（kě）见，坚持（chí）分（fèn）类改革（gé）和分类监管，也是新时期国（guó）有企业创新（xīn）国资监管体制（zhì）和实现健康经（jīng）营发展的重要举措。

3. 拓宽融资渠道，完善法人治理结（jié）构。推进国有企业改（gǎi）革稳（wěn）步进行，必须要提供充足的资金保障。针（zhēn）对当前地方国企（qǐ）融资渠（qú）道单一（yī）化的问题，必须要（yào）强化政府引导作用，鼓励（lì）市场化运（yùn）作，尝试建（jiàn）立起更加（jiā）多（duō）元的融（róng）资模（mó）式，增加资金来（lái）源渠道（dào），从（cóng）而有效防（fáng）范国企改革与发展中资金短缺的（de）风险。目前地方国企（qǐ）的筹资渠道还是以银行贷款为主（zhǔ），下一（yī）步要尝试拓展筹资渠道，例（lì）如企业债、市（shì）政债券、企业中期票据等（děng）融资（zī）方式。在此（cǐ）基础上，还要结合各国企的（de）实际情况，鼓励有条件（jiàn）的企（qǐ）业（yè）在依法合规（guī）的（de）前提下，开（kāi）辟股（gǔ）权融资、产权交易、信托等途径筹集资金。通过拓展融（róng）资渠道（dào），实（shí）现（xiàn）筹（chóu）资风险的分散，避免国企改革（gé）与经营中因（yīn）为资（zī）金短缺（quē）而影（yǐng）响改革进（jìn）程、正（zhèng）常运（yùn）转的情况。在推广以（yǐ）管资本为（wéi）主（zhǔ）的（de）国资监管模式下，切（qiē）实增强国企领导（dǎo）的（de）责任意识、履（lǚ）职能力（lì），以实（shí）际行动为国资监管水平的提升提供智力支（zhī）持。同（tóng）时，健全配（pèi）套的（de）考核评估制度，坚持（chí）按月考核（hé），以考核促（cù）提升，以监管促发展，为国有企业（yè）在改革与经营方面取（qǔ）得（dé）新成绩提供必要的支持（chí）。在完善公司治理结（jié）构的基础（chǔ）上，构建更加透明（míng）、规范、及时的信（xìn）息披露机（jī）制，保证在出现（xiàn）国有资产流失、浪费等问题后，可（kě）以第一时（shí）间进行处理，对切实保障国（guó）资安全、维护国（guó）企（qǐ）利益（yì）有积极帮助。

4. 明（míng）晰职责（zé）边界，创新（xīn）国资监管方法。国企国资改革实（shí）现从“管企（qǐ）业（yè）”向（xiàng）“管（guǎn）资（zī）本”的转变，关键在于明晰职责边界，既要做到（dào）各司其职，又要能相互配合，只有形成了国资（zī）监管（guǎn）合理，才能实（shí）现对国有企业资产的精细化管理、规范化监督。首（shǒu）要任务是制定权利（lì）责任清单，将（jiāng）国资监管责（zé）任（rèn）落（luò）实到个（gè）人。同时，还要配套出台适（shì）用于国资（zī）监管工作开（kāi）展（zhǎn）情况的专项（xiàng）考核，通过发挥考（kǎo）核（hé）激励作用，督促有（yǒu）关责任人能（néng）够履行职责、提升监管（guǎn）实效，保障监管（guǎn）范围内（nèi）的所有国（guó）有资产不发生流失风险（xiǎn）。坚持（chí）“权责法定”原则，从（cóng）根本上解决相互推诿（wěi）、权力交叉的问题，防止监（jiān）管缺位，彰显（xiǎn）监管实效。在此基（jī）础（chǔ）上，还要树（shù）立创新意识，加快国（guó）资监管方（fāng）法创新（xīn），尽（jìn）快建立起涵盖事前（qián）、事中（zhōng）、事后的（de）闭环监督体系。将（jiāng）国（guó）资监管重心前（qián）移，重点做好事前防范、事（shì）中（zhōng）跟踪，保证（zhèng）一旦有国有资产（chǎn）违规使用、浪费、流（liú）失等问题（tí），可以（yǐ）做（zuò）到（dào）即时预警（jǐng）、有（yǒu）效防控。

创新国（guó）资（zī）监管体制是国有企业深化改革（gé）的重要组成部分。实践表（biǎo）明，以国（guó）企（qǐ）改革为契机（jī），积极（jí）推（tuī）进（jìn）国资管理（lǐ）重心从“管企业”向“管资产”的（de）转变，将会使分散的资（zī）源（yuán）得到整（zhěng）合，在有效（xiào）化解国有资（zī）产（chǎn）流失风（fēng）险和提高国有（yǒu）资产利（lì）用率的基础上，为国有企（qǐ）业（yè）的（de）改革和发展（zhǎn）提供全方位（wèi）的（de）保障。现阶段，国企改革进入攻坚期，一些（xiē）地方国企面临着债务（wù）问题、融资问题以及国资监管问题。在（zài）这一背景下加快实（shí）现国（guó）资监管体制创新（xīn），以此为契机，提高资（zī）金、资产配置效率，对提高国企盈（yíng）利（lì）能力（lì），顺利解决改革（gé）过程中的各类问（wèn）题、各种矛盾，进而促（cù）进国企的经营发展有积极帮助。