为了保护好青山绿（lǜ）水、发展好生态（tài）经济、提高农民（mín）生活水平，发展文旅产业已然成为浙江省经济社（shè）会发展的重要力（lì）量（liàng），也是浙江实现（xiàn）共同富裕示范区建设（shè）、乡（xiāng）村振兴、大花园建设（shè）等重大（dà）战略（luè）的有效途径。农（nóng）文（wén）旅产业融合发展，通过（guò）田园风光、乡野文明与（yǔ）自然风光等（děng）资源的紧密结合，深入打造体验（yàn）型休闲度假产品，最终实现城镇与乡村、民俗（sú）文化与田园（yuán）风光的深度联合。

一、文旅（lǚ）产业发展的瓶颈（jǐng）问题

      土地、资（zī）金和（hé）人才是（shì）文旅产业融合发展的三大要（yào）素。长期（qī）以（yǐ）来（lái），土地保障一直（zhí）是制约文旅项目开发，包（bāo）括业态布局和产品开发的（de）瓶（píng）颈问题，主要包括生（shēng）态（tài）环境（jìng）的（de）保护（hù）、土（tǔ）地资（zī）源的保障、开发（fā）效益的保证三大问题。

（一）生态（tài）环境保护问（wèn）题。当前，旅游已成为人（rén）民美好生（shēng）活追求（qiú）不（bú）可或（huò）缺的部分（fèn）。发展全域旅游，做活（huó）“文旅+”文章，培育（yù）发展文旅新（xīn）业态（tài）是文旅产业（yè）高质量发展的必由之路，从传统的观（guān）光旅游向休闲度假转（zhuǎn）型（xíng）升级是消费者对文旅产（chǎn）品需求（qiú）的变化，要解决游客“留（liú）下来”、在景（jǐng）点（diǎn）“住下来”的需求（qiú）。大多数文旅项目的（de）开（kāi）发都选（xuǎn）择在生（shēng）态环境优（yōu）良的乡（xiāng）村地区，此类区域往往是森林公（gōng）园、名胜风景区、生态保护区等（děng），会受限（xiàn）于因生态保护而制定的各类（lèi）规划的制约，比如（rú）不能建索道，那就无法解决交通问题；不能建酒店，那就无法解决住宿问题；不能建各类体验项目，那（nà）就无（wú）法解决娱乐问题。

（二）土（tǔ）地资（zī）源（yuán）保障问题。浙江（jiāng）省“七山一水两分田”的格（gé）局，需要正确处（chù）理好“保耕（gēng）地”与“保发展”之间的（de）关（guān）系。传（chuán）统的供地方式无（wú）法（fǎ）有效解决农地（dì）转用（yòng）、土地利用规划（huá）、占补平衡指标等系列问题，导致投资方无（wú）法落（luò）地文旅项目。具体来看，一是空（kōng）间（jiān）规划的（de）问（wèn）题，可供开发的乡村旅游资源通常（cháng）分（fèn）布（bù）在（zài）城镇之（zhī）外（wài），这些地方（fāng）往往（wǎng）没有可（kě）供开发的建（jiàn）设用（yòng）地，在用地指标安排上较为困（kùn）难；二是用地范（fàn）围的（de）问题，当前（qián）文旅产业发展会同步带（dài）动农业发展（zhǎn），通过提升品牌影（yǐng）响力、跨界融合等方式为农业（yè）创收赋能，但由于农业设置用地范围限制，导致文旅项目配套所需（xū）的基础设施无法建设，严重阻碍了农（nóng）文旅（lǚ）产业（yè）融合发（fā）展。

（三）开发（fā）效益保证问题。投资（zī）额较大、投资回收（shōu）期较长是（shì）文旅项目存在的（de）共性。大多数文（wén）旅项目采取“片状”供（gòng）地，此类（lèi）整（zhěng）地出让的方式直接影响项目总（zǒng）开发成本，不利于招商引资。根（gēn）据文旅项目开（kāi）发的实践经验，实际建设（shè）用地较项目整体单（dān）位而言（yán）占比（bǐ）并不高，但由于现（xiàn）有的（de）征地方式，需要（yào）成（chéng）片获取土地，导致项目开发中的土地成本极高。因此，投资方（fāng）为（wéi）收回投（tóu）入成本，通常会出（chū）现开（kāi）发（fā）房（fáng）地产的情况，这与文（wén）旅项目保护性开发的要求（qiú）严重（chóng）背离。另（lìng）外，由于极高的土地（dì）成本，大大降低了投资方落地（dì）项（xiàng）目的信心。

二、“坡（pō）地村镇”政策由来（lái）

       文（wén）旅项目用地问题是随着社会经济发（fā）展加速、投资（zī）项目不断增（zēng）加出现（xiàn）的新问题。国家高（gāo）度重（chóng）视（shì）文旅（lǚ）项（xiàng）目供地，出（chū）台了（le）一系列的（de）相关政（zhèng）策支持。

       随着新型城市化的持续推进，社会经（jīng）济（jì）发展、城乡建设与耕地保（bǎo）护之（zhī）间的矛盾始终存在，耕地保护面临多重（chóng）压力（lì）。浙江（jiāng）省独特的资源禀赋以及严格的（de）耕地占补平衡和生态保护（hù）政策，要求必须以科学合理的方式开发利用丰富的低丘缓坡资源。为有效推动文旅项目发（fā）展（zhǎn），在国（guó）家有关政策（cè）的指引下，浙江省国（guó）土资源（yuán）厅等 9 部门于（yú） 2015 年联合下发《关于“坡地村镇”建设用（yòng）地试点工作的通知》（浙土资发［2015］13号），在全省（shěng）范围内开（kāi）展“坡地村镇”试（shì）点项目。

经过几（jǐ）年努力，浙（zhè）江逐（zhú）渐探（tàn）索出一条“开发（fā）与保护并（bìng）重、建设与环境融合”的（de）坡地开发利用新机制（zhì），其核心为（wéi）点状供地，走出了一条统筹“保耕地、保生态、保（bǎo）发展”的生态型（xíng）土地利用新道路（lù）。2018 年制定出台（tái）《关于做好低丘缓坡（pō）开发利用推进生态“坡地村镇”建（jiàn）设的若干意见》（浙政办发［2018］64 号），通过合（hé）理开发利用低丘缓（huǎn）坡资（zī）源，破（pò）解（jiě）项目开发（fā）中的土地（dì）制约，通过向山（shān）坡地要土地、要空间，为文旅项目（mù）开发所需的建设用地（dì）提供了另一种（zhǒng）方（fāng）法。

三、“坡地村镇”建（jiàn）设助推农文旅产业发展取得的成效

       浙江省“坡地村（cūn）镇”建设用（yòng）地试点工作，为当地文（wén）旅项目（mù）开（kāi）发提供了强有力的政策（cè）支持，激活了投资方投（tóu）资乡村旅游（yóu）的热情，带动了地（dì）方农村居民的（de）就业，激活了当（dāng）地文旅产业经营（yíng）模式，吸引了许多优秀的年轻（qīng）人回到农（nóng）村，实现了多方共赢的良（liáng）好局面。经过几年试点实践（jiàn），浙（zhè）江（jiāng）省“坡地村镇”政策为文（wén）旅（lǚ）项（xiàng）目开发及（jí）文（wén）旅产（chǎn）业发（fā）展带来了极大（dà）的推动作用。浙江省“坡地（dì）村镇”建设用（yòng）地试点在 2018 中国“三农”发展大会上被评为“2017 中国三农（nóng）十大（dà）创新榜样（yàng）”，是浙（zhè）江省政府 2018年度“改革创新项（xiàng）目（mù）”。

（一）推动文旅产（chǎn）业加快发展。文游项目所需土地与山坡地地形的天然（rán）契（qì）合性以及“坡地（dì）村镇”试点明确的“点状布局、垂直开发”方式与文游项目用地的需（xū）要高度吻合，因此（cǐ），“坡地村镇”政策（cè）试点是一项因地（dì）制（zhì）宜的（de）好政策，可以从根本上（shàng）解决文旅项目开发所（suǒ）需（xū）的用地（dì）问题，从资源不可开发到可（kě）开发，有效推动（dòng）乡村休闲度假旅（lǚ）游产业（yè）、文旅（lǚ）产品（pǐn）新业态的培育和发展。2014～2020 年，浙江省“坡地村镇”试点政策（cè）共节（jiē）省（shěng）建（jiàn）设用地（dì）指标约 2 万亩（mǔ），累（lèi）计培（péi）育各类项目 129 个，其（qí）中 14 个重（chóng）点项目已（yǐ）成（chéng）功通过了省级验收并实（shí）现投运。浙江省文旅产业小（xiǎo）镇（zhèn）、康养旅游小镇等文旅、康养类（lèi）项（xiàng）目快速（sù）发展，如莫干山裸心谷等（děng）洋家（jiā）乐（lè）项目、建德开元芳草地乡村酒店项（xiàng）目、诸暨十里春风等。从类（lèi）别看，“坡（pō）地村镇”129 个试点项目中，文旅类（休闲（xián）养生、生态（tài）旅游、民宿（xiǔ）酒店等）项目有 87 个（占 67%），可见“坡地（dì）村镇”试点对文旅项目的发（fā）展具有明显（xiǎn）的推动作用。

      “坡地（dì）村镇”政策（cè）极大地降（jiàng）低了文旅项目的用地成本，进而有效地激发投资活力。“转（zhuǎn）征分类、差别供地”，即点状征“林”后变为建设用地，而（ér）建设用地（dì）之间的生态（tài）保（bǎo）留（liú）用地按土地原用（yòng）途管理（lǐ）“只征不转”，典型的项目有（yǒu）：德清裸心谷项（xiàng）目（项（xiàng）目总用地 458 亩，新（xīn）建的（de）建筑占地（dì）12 亩）、诸暨云溪（xī）九里康养小镇（zhèn）（项目（mù）总规划面积 2，917 亩，建设用（yòng）地194 亩）等，以上项目只需（xū）要（yào）征（zhēng）用（yòng）少（shǎo）数用地就（jiù）可（kě）以（yǐ）解决项（xiàng）目建（jiàn）设用地需求，用地成（chéng）本明显降低。同时，项目内的道路、生活配（pèi）套（tào）设施等符合划拨用（yòng）地条件的，则采用划拨用地的方式（shì）。“坡地村镇”既保证了有效（xiào）供地，又大幅降低了投资方的用地成本（běn），激发了社会资本的投（tóu）资热情。

（二（èr））提升文旅项目产品质（zhì）量。按（àn）照“坡地村（cūn）镇”政策“房在林中，园在（zài）山中”的要求，建设用地须选（xuǎn）择（zé）山林空地，通过将酒店、咖啡馆等（děng）业态布局在山中，有效解（jiě）决了原（yuán）来消费（fèi）者无（wú）法在优美山水环境中停留（liú）、住（zhù）宿的痛（tòng）点，切（qiē）实提升了文旅（lǚ）项目的产品质量。消费者不再将目光局限于山水景观观光，更（gèng）加（jiā）注重（chóng）对文旅（lǚ）产品的感（gǎn）受及体验，完全（quán）改（gǎi）变了过去“到此一游”的旅行方（fāng）式。通过布（bù）局多元业态（tài），游（yóu）客在文旅项目（mù）的选择（zé）上可以满足其追求个性化、体验化和（hé）情感化（huà）的需求（qiú）。从“观光（guāng）游”到（dào）“体（tǐ）验游”，不仅（jǐn）表（biǎo）现在游客对（duì）旅游产品（pǐn）、行（háng）为、活动的（de）选择上，更表（biǎo）现在整个旅游市场对旅（lǚ）游品质的重视和（hé）逐步（bù）提升上。

        建德市近（jìn）几年先后有 15 个项目列入“坡地村（cūn）镇”试点（diǎn）。江南秘（mì）境·江南渔村项目是江南秘（mì）境国际旅游（yóu）度假（jiǎ）区首个实施开发（fā）的项目（mù），位于三（sān）江口、“两江（jiāng）一（yī）湖”风景名胜（shèng）保护区严东关景区的核心区域（yù）。项（xiàng）目开发（fā）过（guò）程中，为尽可（kě）能保持原（yuán）有地形地（dì）貌不受破坏，通过（guò）点（diǎn）状布局（jú）、垂直开发（fā）的方式，坚持保护性开发，秉承“大保护、小开发（fā）”的理（lǐ）念，按“宜农则农、宜建（jiàn）则建、宜林则林”原则，充分利用建德低丘缓坡（pō）资源，发掘富春江优（yōu）质（zhì）生态环境资源优势（shì），把生态红利、旅游资（zī）源、文化禀赋转（zhuǎn）变为发展红（hóng）利，在最大限度保护（hù）环境的前提下（xià）进行建筑、设施的合理（lǐ）规划布局，做到开发建设（shè）与生态保护并重。项目（mù）建成开业（yè）后，已（yǐ）成为杭州都市经济圈内又一个休（xiū）闲度假的好（hǎo）去处，用秀丽的风景（jǐng）、丰富的体验（yàn）设施吸引游客（kè）过夜停（tíng）留（liú），有效带（dài）动周末经济（jì）发展。

（三）带动地方经济融合发展（zhǎn）

1、促进（jìn）大旅游产（chǎn）业集群发展（zhǎn），实现旅游经济高质量发展（zhǎn）。以（yǐ）消费者需求为导向，将吃住行游购娱相关的产业进行集聚，形成有影响力的产业集群。充分（fèn）利用好“坡（pō）地村镇”政策，按照“点状布局、垂直（zhí）开发”的要求，布局和打造（zào）文游产业经济带，以集群效应（yīng）带动旅游经济发展。德清莫干山民宿是浙（zhè）江高端（duān）名（míng）宿（xiǔ）集聚地的典型代表（biǎo），是（shì）浙江省（shěng）民（mín）宿产业集群的示范，从 2007 年第一（yī）家洋（yáng）家乐开（kāi）业到现在，已经成为全国（guó）民宿业的标（biāo）杆。以民（mín）宿（xiǔ）发展（zhǎn）为核心，逐渐形成了一（yī）条网（wǎng）状产业链（liàn），涵盖设计施工、培训教育、供应（yīng）链（liàn）物（wù）流、农产（chǎn）品销售、文（wén）创设计、直播营（yíng）销等。诸暨市“枫和里”乡村旅游示范区，以新王线为文旅产业发展带，串联沿线主要（yào）村庄和（hé）重点（diǎn）项目，形成“一脉五谷六（liù）村”的（de）旅（lǚ）游空（kōng）间格局。项目所在组团（tuán）都受到土地政策的限制（zhì），但受益（yì）于（yú）“坡地村镇”政策（cè）的影响，项目已落地并（bìng）有（yǒu）序推进。

2、推动乡村产业振兴（xìng），实（shí）现百姓增收，有（yǒu）效推进乡村振兴（xìng）。按（àn）照旅游行业的带动效应，每增加 3 万（wàn）美元的旅游收入（rù），将（jiāng）为全社会增加直接就（jiù）业机（jī）会 2 个（gè）和间接就业机会 5 个。“坡地村镇”政策带动民宿业发展，除直接解决了当地百姓的就（jiù）业问题外，还解决了当（dāng）地老（lǎo）百姓农产品的销路问题。莫（mò）干山镇 180 多平（píng）方（fāng）公里（lǐ）的（de）范围内分布着近千（qiān）家民（mín）宿，按平均每家民宿（xiǔ）需要（yào） 5～15 位从业人员估算，民宿的发展为当地村民（mín）提（tí）供了许多（duō）就业（yè）机会。疫情爆发之前，每年约 200 万中高收入群体（tǐ）游客到莫干（gàn）山旅游住宿，他们的强购买力也大大带动了（le）当地的土（tǔ）特产（chǎn）销售，提高了农（nóng）民的额外创收，解决了原本销（xiāo）路难（nán）的问（wèn）题。在安吉山川村（cūn）赤（chì）豆洋高山生态旅游度假项目建设（shè）过程中，当地（dì）农民的收入迅速（sù）提升，每年（nián）为村集体额外创收 100 余万（wàn）元，提供各类就业岗位 300 余个，农民收入实现持续快速增长。

四、启示（shì）及建议

（一）结合国（guó）家（jiā）政策要（yào）求，紧紧围（wéi）绕乡村振兴重大战略部（bù）署，进一步（bù）优化完善（shàn）现（xiàn）有制度。目前，除浙江（jiāng）省（shěng）以外，安徽、重庆、海南、广东等省市积（jī）极探索“点供”用（yòng）地（dì）在（zài）乡（xiāng）村振兴中的实（shí）施，其他（tā）地方政府可以充（chōng）分总结现有经验，在制定（dìng）有关政（zhèng）策时，强化政府（fǔ）统筹，联合多部门研究，紧紧围绕国家在点状供地等创新性供地方式中的要求，制定（dìng）适合当地发展（zhǎn）、利于（yú）文旅项目实（shí）施（shī）的（de）政策。

（二）重视（shì）全过程（chéng）管控（kòng），确保项（xiàng）目开发与（yǔ）环境保护双赢。牢牢抓住国（guó）土空间规划（huá）调整的窗（chuāng）口（kǒu）机遇期，结合（hé）本地（dì）区发展规划，统筹考虑乡（xiāng）村文（wén）旅产（chǎn）业用地（dì）布局及规（guī）模，做好与各级规划的衔接。在用地（dì）审（shěn）批过程中，严（yán）格管控，制定（dìng）负面清单，实施以（yǐ）用地（dì）需求为导（dǎo）向的分类审批（pī）管理（lǐ）机制。项目开（kāi）发过程中，要严格实施监管，对发生破坏生（shēng）态（tài）、环境修复不到位等情况（kuàng）的，及（jí）时取消项目（mù）资格并收回用地指（zhǐ）标。