面（miàn）对新形势（shì）和新要（yào）求，国企（qǐ）改（gǎi）革（gé）三年行动恰逢其时。改（gǎi）革（gé）三（sān）年举措虽然是三年规划，但（dàn）对于现（xiàn）代化（huà）国有企业（yè）的制度建设（shè）和经（jīng）营发展（zhǎn）具有长远的战略意义，同时有助于形成更（gèng）成（chéng）熟规范的现代化（huà）发展的重要举措。中国特（tè）有的（de）制度和以资本管理（lǐ）为重点的国有资产监管（guǎn）体制（zhì），它的形成有利于维护（hù）和发展社（shè）会主（zhǔ）义经济制度（dù），更好（hǎo）地发挥国有经济的战略作用。通过进（jìn）一步优化经济结构，能够促进经济周（zhōu）期的良好循环，同时（shí）也促进国有经（jīng）济向高质量方向发展。

一（yī）、两类（lèi）公司改革加快（kuài）国有资本改（gǎi）革

       2020 年国企改（gǎi）革三年行动指出，实施国有资本投资、运营公（gōng）司试点是改革国有资本授权经营体制的关键（jiàn）举措。通（tōng）过开（kāi）展地方“两类公司（sī）”深化改革，能推动国有（yǒu）企业改革（gé）的有效落地，调（diào）整和优化国有经（jīng）济结构布局（jú），是全面落实以管资本为主，强化国有资产监管的战略（luè）举（jǔ）措，并提出了（le）国有资本投资及运（yùn）营公司（sī）的功能性作用及有效发挥。

       国有资本（běn）运（yùn）营和（hé）收益管理（lǐ），随着两类公司改革的深（shēn）入，其重（chóng）要的价值和功能也将得到有效的（de）体现，未来（lái）将在（zài）地方国有企业层面（miàn）形成资（zī）本投资、国有资本运作（zuò）和产业集团。为（wéi）此，重组国有（yǒu）投资和运营公（gōng）司，其目的（de）是（shì）实（shí）现地方政府的战略目（mù）标，进一步（bù）促（cù）进（jìn）国有资本（běn）的优化和产（chǎn）业结（jié）构的科学调整（zhěng）以及为地方服务。国有（yǒu）资本（běn）投资和运（yùn）营公（gōng）司（sī）通（tōng）过与国企重（chóng）组、上（shàng）市（shì）培（péi）育、股权多元化、国资基（jī）金（jīn）投资运营等改革实施，进一步强化市值管理，发挥（huī）资产证券（quàn）化和国（guó）资流（liú）动增值作用，全面优化经济结（jié）构（gòu）和重（chóng）要布局，有效提高（gāo）国有资本良好的配置和运（yùn）营运作效（xiào）率。

二、地方“两类公司”现状

       2014 年国务院国（guó）资委启（qǐ）动国有资本投资和运营试点。试点企业进行资本投资管理和资本运作（zuò）改建，在（zài）运营中（zhōng）通（tōng）过横向整合、纵向压（yā）缩、放权和营销（xiāo）推（tuī）进（jìn）改革，在授（shòu）权下放、组织架（jià）构和工作机制等方面取得了良好的成效。通（tōng）过重组（zǔ）两类（lèi）公司（sī），以此来调整和优（yōu）化监管模（mó）式，同时合（hé）理优化经济布局（jú）的战略发展目标，取得（dé）了一（yī）定的集中成（chéng）效，对于未（wèi）来发展形（xíng）成了（le）典型的经验，但国有“两类（lèi）公司”改革试点（diǎn）中仍暴露（lù）很多（duō）问（wèn）题。

（一）两类公司尚（shàng）处于建设期

      中央企业（yè）通过开展“两类公司”试点，已经初步（bù）形（xíng）成了资本经营和（hé）运（yùn）营管（guǎn）控模式，也（yě）出现了一批典型（xíng）案例。如围绕国有企业转（zhuǎn）型（xíng）功能（néng）定（dìng）位（wèi），走轻资（zī）产运营道路，打造了（le）“资本 + 人（rén）才 + 技术（shù）”的经营模式，以（yǐ）市（shì）场化、专业（yè）化推动经济优（yōu）化、产（chǎn）业结（jié）构调整（zhěng）、促（cù）进国有资本流动、发挥（huī）保值增值功能，更好地服务于国家战略（luè）发展需求，发挥积极的推动作用。

      随着试点经验的积累，地方“两类公司”的改革发（fā）展进入了建设期。地方国有企业（yè）在改革创新中，借鉴了央（yāng）企（qǐ）试点（diǎn）经验，不断推（tuī）进运营改（gǎi）革。此外，各省市（shì）全面实施（shī）对两类企业试（shì）点改革发展（zhǎn）。如根据产业板块（kuài），优化（huà）企（qǐ）业、行（háng）业布局，研究“两类公司”的参与，实现国有（yǒu）资产在结（jié）构优化、促进循环、提升经济稳定（dìng）方（fāng）面的基础性（xìng）作用。或推动（dòng）国有资本市场化运作，打造（zào）国有投资运营平台，以此来（lái）发挥国资引领和产业（yè）带动的战略作用，提升资本良（liáng）好的配置和运营效率，促进（jìn）企业转型向高质（zhì）量模式发展（zhǎn）。

（二（èr））组建（jiàn）以改组为主、新建为（wéi）辅

       尽管（guǎn）“两（liǎng）类公司”可（kě）以通过新设（shè）或重组方式组建，但（dàn）在工（gōng）作（zuò）开展实（shí）践中，大多数国有资本都选择了重组作为首选。而（ér）重组的企业在划分为两类公司前即为国（guó）资行业（yè）集团（tuán）或地（dì）方政（zhèng）府管辖集团，在该地区来说已经（jīng）具有一（yī）定的地位。有的公司虽在（zài）两类公司的名单（dān）上，之后仍（réng）保留原有（yǒu）的业务架构、管理和制度安排。对（duì）地方政府而言（yán），从内部深度转型、改变（biàn）常规治理（lǐ）结构、积（jī）极改革创（chuàng）新（xīn），比换牌子更为重要（yào）。

（三）行（háng）权能（néng）力（lì）有待加强

       对于国（guó）有资本投资、运营公（gōng）司来说（shuō），其所属上（shàng）级单（dān）位（wèi）是政府或（huò）国资委，资本投资运作接受的是（shì）相关的行政命令。而国有资本投资、运营（yíng）公司对下属单位（wèi）又需要（yào）走（zǒu）市场化路线，这（zhè）需要国有（yǒu）资本、运营公司将行政命令转化为市场（chǎng）指令，既追求经（jīng）营（yíng）运作效益，同时还要兼顾社（shè）会（huì）效益（yì）。这一存在的（de）根本性矛盾决定（dìng）了治理机制（zhì）不能简单地采用传统的发展和管理模式。当前，国有资本投资、运营公司还没（méi）有可靠有效的发展治（zhì）理模式，对于组织架构、人（rén）事管理和审批制度的开展，混杂着行政管（guǎn）理和（hé）和经济属性（xìng）。在实际（jì）的（de）国有资本管理中，很难确（què）定相关的绩效考（kǎo）核指标。管理审核审（shěn）批流（liú）程过长，开展的人事管理制度和薪（xīn）酬管理体（tǐ）系存（cún）在僵（jiāng）化的现象，员工缺乏必要（yào）的奖励和激励，对下（xià）属可能存在管理不足或过（guò）度控制现象。

三（sān）、两（liǎng）类公司转型（xíng）的相（xiàng）关建议（yì）

（一）明晰关系，建立可靠的管（guǎn）控（kòng）模型

1. 搭建具有（yǒu）中国特（tè）色的（de）现代国有（yǒu）企业制度（dù）

       现代企业制度是企业开展经营活动和（hé）业务（wù）运（yùn）行的（de）必要基（jī）础。现代国（guó）有企业（yè）制（zhì）度（dù）的创新，决定了国有企业运营的效率和活力（lì），是深（shēn）化国有（yǒu）企业实（shí）施改革创新的重点管理任务。现代国有企业（yè）制度能否有效实施，则依赖政企关系（xì）明晰、权责明（míng）确、产权清晰和管理科学等基本（běn）条件（jiàn）是否得到满足（zú）。根（gēn）据（jù）中国特色国有企业现代制度建设（shè）内容，党委会、股东大会、董事会（huì）、监事会等机构需要分工协作和相（xiàng）互制衡，这（zhè）就需要搭建中国特色现（xiàn）代国（guó）有企业的系统（tǒng）制度，但在实际工作中是一项复杂而艰巨的创新任（rèn）务，需（xū）要在相关制度理论和具体业务实（shí）践层面（miàn）不（bú）断研（yán）究（jiū）和创新（xīn）。例如要发展中国（guó）特色的企业制度，必须依法实现董事会合法权（quán）利，建立董事会授权的管理制度。建立以资（zī）本管理为基（jī）础管理监管体系，同时围绕资本（běn）管理、规范（fàn）资本交易、改（gǎi）善公司收益和维护（hù）资本安（ān）全的相关环节进行重点监（jiān）督和（hé）监（jiān）管，以此来充（chōng）分发挥（huī）国有资本管控的作用（yòng）。在进行授权经营、国有（yǒu）经济产业结构优化（huà）、国有资本运营、促（cù）进实体经（jīng）济良性发展等方面，充分发挥（huī）地方国有投资、运（yùn）营（yíng）公司的功能作用。通（tōng）过一（yī）系（xì）列改（gǎi）革，在建立成熟规（guī）范的（de）中国特色企（qǐ）业制度和资本经营（yíng）的国有（yǒu）资产管控方面，将取得良好的发（fā）展成果和必要（yào）的收（shōu）益，对深化国企（qǐ）改（gǎi）革具有（yǒu）重要的推动意义（yì）。

2. 推（tuī）进国有资（zī）产监管体制的改革

       从宏（hóng）观调控体系（xì）来看，需要更加注重政企分开和政资分开。政府行政部门（mén）不再履行出资职责，政府或国（guó）资监（jiān）管部（bù）门转变过往的公共管理职能，更加注重出资关（guān）系，转（zhuǎn）变管理模式（shì）和理念，由管企业向管资本进行改变。在管理方式上（shàng），完善（shàn）监（jiān）管机制和强化审计（jì），树（shù）立审计理念、运用（yòng）审计方（fāng）法（fǎ）和强化资产监管。通过全面的监管，有效防止国有资产的流失，进而提高内部（bù）运营效率和防范（fàn）风险，确保国有（yǒu）企（qǐ）业能够在市场组织中独（dú）立运作。

3. 厘（lí）清国有企业党组织与治理机构的（de）权责界限

       在国企改革中，需要进一步明确党组织（zhī）与公司其他治理机构权责关系，建立（lì）多方相协调的治理模式。关（guān）键保障之一（yī）是遵守（shǒu）双向进入和交叉任（rèn）职的管理要求，党组织成员（yuán）按（àn）照法律和程序加入“两会（huì）一层（céng）”，即董（dǒng）事会、监事会、经理层。而成功的（de）关键在于党委成（chéng）员进入企业董（dǒng）事会，将党的领导和意（yì）图（tú）与（yǔ）公（gōng）司战（zhàn）略决策（cè）、经营发展（zhǎn）相结合，并且在重要事项上能（néng）做到消除意（yì）见分歧，提高企业经（jīng）营（yíng）决策效率，进一步降低相关成本，提高（gāo）企业管理（lǐ）的科学性和全面（miàn）性，充分发挥（huī）国有企（qǐ）业现代化制度的（de）作（zuò）用，并且（qiě）以（yǐ）此来高效实现党组织与法人治理（lǐ）的结（jié）合（hé）。

       建立党组织与其他治理机构（gòu）规（guī）范、良性的合作关系，要在以（yǐ）下三个方（fāng）面进行着力解决：一是按照国有（yǒu）企业所属类（lèi）别，规范不同（tóng）类型企业党组织的（de）设立（lì）及运（yùn）行，明（míng）确（què）管（guǎn）哪些、管什（shí）么的权责界限，建立（lì）与（yǔ）形（xíng）成（chéng）各治（zhì）理机构之间履（lǚ）职（zhí）尽（jìn）责（zé）、协调制衡、良性运转的（de）管理机制；二是规范决策程（chéng）序。建立党（dǎng）委会议（yì）事规则（zé），明（míng）确重大事项决策界限（xiàn）、程序和（hé）方式（shì），切实将党的（de）领导与公司治理（lǐ）进行有效（xiào）结（jié）合，实现怎么管、谁（shuí）来管的治理（lǐ）方（fāng）式。根据法律政（zhèng）策要求，党组织（zhī）参与公司战略（luè）发展、三重一大等（děng）事项决策，并充分尊重其他治理机构和运行机制（zhì）；三是确保党组织的意图得到实（shí）现。建立党委委员意见（jiàn）发（fā）表（biǎo）、投票表决的工作制（zhì）度，明确该做（zuò）什么（me）、应该怎么做。促使“双向进入、交叉（chā）任（rèn）职”进入董事会的党委成员、经理（lǐ）层的党委成员能够（gòu）充分（fèn）发表意见、对三（sān）重一（yī）大等重大事项进行投票（piào）表决，实现组织意图。

4. 厘清各（gè）级相关（guān）利益者（zhě）的关系（xì）

       在进行（háng）两类公（gōng）司（sī）设立期间，需（xū）要厘清相关利益者的关系，特别是国有监管部门、出资企业。国有（yǒu）资（zī）产监管（guǎn）机构需要转变管理理念和方（fāng）式，以资本管理为支柱（zhù），聚焦（jiāo）四个方面、落实三项清（qīng）单，即优化地方产业布局、规（guī）范管理运（yùn）作机制（zhì）、确保国（guó）资保（bǎo）值增值、维护资（zī）产（chǎn）安全运营，及时落实权力（lì）、职责、授权三项（xiàng）清单，切实给（gěi）予“两类公（gōng）司”在企业制度和市（shì）场投资中拥有实（shí）在（zài）的作用和（hé）发展空间。

       在市场化运（yùn）作国有（yǒu）资（zī）本时，“两类（lèi）公（gōng）司”需要按照公司（sī）法的要求（qiú），同时需要以资本额为限，以股权为（wéi）管理纽带，以治（zhì）理为（wéi）重要的基础渠道，以（yǐ）派出股（gǔ）权（quán）董事为重（chóng）要手（shǒu）段，积极参与市场化运（yùn）作、对出资企业的三重一大事项进行决策。在经济（jì）基础优良（liáng）、产业发（fā）展成熟（shú）的区域，可促（cù）使两类（lèi）公（gōng）司实（shí）现管控方（fāng）式的（de）转型，即由（yóu）原有的出资持股（gǔ）管控逐步向战略目标（biāo）性（xìng）、财务性管控方式转变（biàn），对于（yú）控股企业的战略目标、经营（yíng）业（yè）绩（jì）、重大资金、重要人事，以（yǐ）及高级管理（lǐ）人员管控和考核（hé）、预防（fáng）企业经营风（fēng）险等方面涉及（jí）三（sān）重一大的重要事项进行重点管控（kòng），其（qí）他经营权由控股公司决定。与此同时，对于所出（chū）资持股的（de）企业，要求进一步（bù）完善以（yǐ）董事会为重点管理的治理结（jié）构，进而需要（yào）全面推行选（xuǎn）人用（yòng）人、育人留（liú）人的人才机（jī）制，提（tí）升公司（sī）的发展创新（xīn）和生存（cún）能力。对关键岗（gǎng）位和子公司实施激励政策，有效地提高公司（sī）的运营能力（lì）和持久力。

（二）明确监管与考核要求，完善绩效管理体系

1. 三个层次深化改革

       我（wǒ）国经（jīng）济体制由计划经济向社会市场（chǎng）经济体制转变中，对于国有企业的改革创新始终是经济体制（zhì）改革的重（chóng）要核心。因此，深化国有企业（yè）改革，需要从三个层面推动国有企业真正成为公（gōng）平竞争的市场主（zhǔ）体。

       一是深化改革企业（yè）产权。要形成真正意义上的现代化（huà）公司企业，不仅要提升企业现代化制度基础和企业经营效率，而且（qiě）要坚持两个毫不动（dòng）摇，深入研究多种经济成（chéng）分（fèn）的组成方（fāng）式和实现模式，这（zhè）也是实现（xiàn）混合所（suǒ）有制经济健（jiàn）康持续发展的有力途径。二是深化改革经营机（jī）制。从行政管理向市场化转（zhuǎn）变，需要认（rèn）真深化劳动、人事、分配制（zhì）度的全（quán）面改革，使国有企业可以依法经（jīng）营（yíng），符合市场规（guī）律。三（sān）是建立公平（píng）竞争机（jī）制。树立（lì）与民营企业公平参（cān）与（yǔ）市场（chǎng）的竞争意识，同时深化实施（shī）政企分离和政资分离的重要改革，进一（yī）步深化行业垄断（duàn）改革（gé）。对于归属于商（shāng）业性和公益（yì）性的（de）国有企业，要更加注重发展领（lǐng）域的（de）系统性和（hé）联合性（xìng），在（zài）分类（lèi）改革后（hòu）实行（háng）分类管理。

2. 妥善对待及平衡授权与强化监管的关系（xì）

      在企业（yè）发展管理中（zhōng），需要明确授权范围、经营管（guǎn）理职责和监（jiān）管方式，建立必要的监督管理清单和责任清单（dān），以及（jí）考（kǎo）核（hé）机（jī）制，并予以落实到企业的日常管理中。如由国有企业聘请第三方机构对（duì）绩效评（píng）价（jià）制度（dù）进（jìn）行全面改革（gé），以减少其债务风险，提高经（jīng）营效率（lǜ），实现进一步降低运营成本、提（tí）高经济效（xiào）益和治理能力（lì）的目（mù）标。

（三（sān））促进“两类公司”转型，加强能力建（jiàn）设

1. 不断（duàn）完（wán）善（shàn）市场化经（jīng）营机制，激（jī）发（fā）企业竞（jìng）争活力

       深（shēn）化企（qǐ）业三大制度（dù）改革，不断增强国有企业的经（jīng）营核心竞争（zhēng）力，不断提升重要价值和发展活力，以（yǐ）此来创造更大经济价值和社会效益。积极推（tuī）行高管人员（yuán）任期管（guǎn）理和契约制，推行（háng）职业经理人管理制度，实现（xiàn）管理人（rén）员（yuán）能上能（néng）下、公司员工能进能（néng）出（chū）的市场（chǎng）化用工机制。建立和完善业绩（jì）导向型（xíng）薪酬分配机制（zhì），促进收入能增可降，引导薪酬（chóu）分配有利于突出贡献的工（gōng）作人员和一线人（rén）员（yuán）。支（zhī）持更多（duō）企业采（cǎi）用股权（quán）激励、分工等中长（zhǎng）期政策，充分激发员工创业（yè）的积极性和主动性。

2. 加快业务导向转型，提升（shēng）企业竞争（zhēng）实力

       推（tuī）动地方“两类公司”由传统产（chǎn）业集团向国有投资及经营（yíng）公司转变，由原有（yǒu）的实业经营（yíng）发（fā）展模式转变为股权投资，对原来不（bú）具备竞争优势、发展空（kōng）间不足的业（yè）务进行剥离，向前瞻性战略性新兴产（chǎn）业集中。弱化以母投资公司（sī）对子公司的集团化控制，更加（jiā）注重在对法人平等产（chǎn）权的（de）基础上（shàng）加（jiā）强（qiáng）公司治理，进（jìn）一步弱（ruò）化业（yè）务体（tǐ）系的观念，做好（hǎo）风（fēng）险防（fáng）控，对无效资产和不良资产（chǎn）进行处理，加（jiā）强投资收益和治理（lǐ）意识。同时，“两类公司（sī）”要建设完善（shàn）投融资和资源整合运作体系（xì）。在战（zhàn）略改革中，将用人、考核、薪酬机（jī）制建（jiàn）设作为重点改（gǎi）革内容，以及全面（miàn）建立和实施股权管理、风险管理、董监事派（pài）出管理制度，打造资（zī）本、资产、执行三级组（zǔ）织架构；遵循（xún）“机构（gòu）从简、人员从（cóng）优”的市场化机构（gòu）设置及（jí）人员配置原则（zé），优化公司架（jià）构、业务职责，以及人才配置；打造规范高效的现代化资本（běn）运（yùn）营（yíng）型总部，以及相匹配的（de）组织（zhī）机（jī）构决（jué）策体系（xì），建立内外、前中后全面协调（diào）的工作机制，确保企业战略目的落地、资源配置合理、资产运营（yíng）高效、风险有效防范（fàn）、考（kǎo）核评（píng）价优良等。

3. 企（qǐ）业自主创新要有新突破

       根（gēn）据《三年行动方（fāng）案》要（yào）求（qiú），国有企业要（yào）不（bú）断（duàn）提升自主（zhǔ）创（chuàng）新能力（lì），在构建关键核心技术（shù）攻关新型举国体制中，充分发挥国有企业的重要核（hé）心作（zuò）用。

       在（zài）产、学、研、用（yòng）的创新链上，国有（yǒu）企业（yè）是“研（yán）发”和“应用”链的主体（tǐ）。大型国（guó）有企业依（yī）托（tuō）自身的技术、资（zī）金、市场等资源优势（shì），以及技术转化和应用的市场（chǎng）空间，可以（yǐ）利用（yòng）规模化（huà）优势，推动和发展多项（xiàng）重要创新，营造良（liáng）好的发展创新环（huán）境，充分发挥产（chǎn）学（xué）研（yán）的发展潜力（lì）和竞争力，发挥举足轻（qīng）重（chóng）的作用。基于市（shì）场运作机制，将创新产（chǎn）品推向市场，实现技术（shù）创新的重要价值。同（tóng）时，在（zài）学习（xí）领域（yù），注（zhù）重与高校的技术交流及成果（guǒ）转化（huà），并实施产业（yè）化（huà）。在生产环节，利用（yòng）生产外包的形式促使技术（shù）创新产品生产（chǎn）落地（dì）。

       国有企业（yè）要贯彻聚焦、裂变、创新（xīn）和品（pǐn）牌化的经营发展（zhǎn）理念，聚焦主业和优（yōu）化效益，深化（huà）产业化技（jì）术创（chuàng）新（xīn），推动业务的发（fā）展孵化裂变，进（jìn）一（yī）步拉（lā）长深度融合链条，构（gòu）建充满活力的创新生态（tài）圈。基（jī）于创新（xīn）技（jì）术发（fā）展，加强创新技术体系、创新产业（yè）和创新环境（jìng）的（de）机制建立。全力打造产品品牌（pái）和企业品牌，不断增强国（guó）有企业的影响力，进（jìn）而增加市场化的必要（yào）竞（jìng）争力。深入（rù）学（xué）习发（fā）达地区对于（yú）创新发展的经验做法，为国有企业（yè）的（de）发展（zhǎn）创造（zào）有（yǒu）利条件，确保企业高质量发展。

四、结束语

       在国企改革（gé）三年（nián）行动背（bèi）景（jǐng）下，深化地方两类（lèi）公司（sī）改革（gé）需要从大局角（jiǎo）度进行思考（kǎo），并强化协（xié）调和推进落地。国企改革（gé）三年行（háng）动能（néng）否真正对国有“两类（lèi）公司”改革发（fā）展起到决定性（xìng）作用，关键在于能（néng）否（fǒu）有效落实。通过实（shí）施国企改革（gé）三（sān）年（nián）行动和落（luò）实长效发展，真正解（jiě）决长期制（zhì）约国（guó）有企业健（jiàn）康稳步（bù）发展的体制机制问题，提高企业发展的活力和动（dòng）力，实现国资国企高质量发展。