党的十（shí）八大（dà）正式揭（jiē）开了新一轮国（guó）资国企改革的序幕，其中，国有（yǒu）资本投资运营公司改革试（shì）点是本轮改革的中心环节（jiē） 。本文立（lì）足国有资本投资运营公（gōng）司的（de）特殊功能定位，以山西省省级（jí）国有（yǒu）资（zī）本投资运营公司为例，力图探析搭建（jiàn）与管资本相适应的（de）投资管控（kòng）机（jī）制（zhì），以期能够为其他（tā）地（dì）方省市国有资（zī）本投资运营公司的（de）改革（gé）试点（diǎn）提供（gòng）参考（kǎo）。

一、山西省省（shěng）级国有资本投资运营公（gōng）司的改（gǎi）革历程

2017 年，山西省启动新（xīn）一轮国资国企改革。2017年 7 月底，山西省国有资（zī）本（běn）投资运营有限公司在太原正式（shì）揭牌成立，注册资本 500 亿元，并（bìng）采（cǎi）取合并（bìng）设立方式，将所（suǒ）持原（yuán） 22 家省属国企（qǐ）股权全部一次性注入。另外，省国资委对山西省国有资本（běn）投资运营有限公（gōng）司进（jìn）行部分授（shòu）权（quán），明确了 10 项授权（quán）放权事项，授权（quán）决定省属国有企业（以下简称出资（zī）企（qǐ）业）的（de）投资计划、发行公司（sī）债券、重大融资、担保事项。2020 年，山西省国有资本投资运营（yíng）有（yǒu）限（xiàn）公司再次改革（gé），更名为“山西省国有资本运营有（yǒu）限（xiàn）公司”（以下简称（chēng）山西国（guó）资运（yùn）营（yíng）公司），并形成（chéng）“分（fèn）级授权、厘清职责、品字架构（gòu）”的山（shān）西特色国资（zī）监管新体制，授权履行出资人管资本职责，其中，投资管控是出资人管资本职责的重要内容之一。

二、传统管企业体制（zhì）下（xià）投资管（guǎn）控机制存在的问题

改（gǎi）革国有资本授权经营（yíng）体制（zhì）之前，传统管企业体制下（xià）投资（zī）监管机制面（miàn）临的主（zhǔ）要掣肘（zhǒu）问题包括以下三点。

一是存在“重（chóng）审（shěn）批、轻管（guǎn）理”的（de）弊端 。实质上，传统管（guǎn）企业体（tǐ）制下的审批制思维是出资（zī）人过于重视投前审核（hé），力图为出资企业把好投资决策关，对投中管理及投后评价考核与责任追究机制（zhì）不（bú）够重视。二是存在“重过（guò）关、轻实效”问题。在过去的投资监管模式下，投前审核更加侧重合规（guī）性审查，管理（lǐ）制度偏原则性，缺乏（fá）细化的、实操性（xìng）的可（kě）行性研究评判标（biāo）准，也缺乏报考（kǎo）编制指南（nán）、尽职调（diào）查（chá）流程与（yǔ）方法（fǎ）等核心环（huán）节。同（tóng）时，出（chū）资企业（yè）普遍存在过（guò）关心理，出现可行（háng）性前瞻研判（pàn）不够（gòu）深入（rù），目（mù）标市（shì）场定位偏差（chà）、核心技术先进性不足、投资效益不达预（yù）期等问题，投前可行性研究论证的水（shuǐ）平有待提升。三是存在“覆盖窄、笼（lóng）统化（huà）”短板。出资企（qǐ）业长期以来以固定资产投资为主，股（gǔ）权投资比（bǐ）重相对较小，并且运用多（duō）层次资本市场的意识和能（néng）力不足。因此，在（zài）过去投资（zī）监管模式下，出资企业以固（gù）定资（zī）产投资管（guǎn）理为主，对（duì）股权投资、私募（mù）股权投资基金、上（shàng）市公司交易（yì）、金融工具（jù）等管理不（bú）到位，并且长期缺乏市（shì）场化商业性投资与政（zhèng）策性投资、项目投资与科技（jì）创新投入的（de）管理规定，投资（zī）管理（lǐ）规范（fàn）亟待健全（quán）。

三、管资本体制下（xià）投资管（guǎn）控机制改革的（de）必要性

投（tóu）资管控是优化（huà）、调整国有经济布局和结构的基本手（shǒu）段（duàn），也是国有资（zī）本授权（quán）经营体制（zhì）改革的重（chóng）要内容。投（tóu）资管控直接影响（xiǎng）到产业布局，产业布局又决定了出资企业的生存（cún）基（jī）础（chǔ）、经营效益、发展后劲和市场竞争力，因此投资管控（kòng）机制改（gǎi）革（gé）对国有（yǒu）资本投资运（yùn）营公司的健（jiàn）康发展（zhǎn）至（zhì）关重要，具体（tǐ）体现在以下几个方（fāng）面。

（一）投资管控是国有资本投资运营公司践行功能使命的重（chóng）要途（tú）径（jìng）

国有企业是中国特色社会主义（yì）重（chóng）要的物质（zhì）基础（chǔ）和（hé）政治（zhì）基础，是党执政兴国的重要支柱和依（yī）靠力量。对于（yú）国有企业的职（zhí）责（zé）与使命，习近平总（zǒng）书记多次发（fā）表重要讲话，作出（chū）了“两个支柱”“两个基础”“六个力量”“三个排头兵”“顶梁柱”等（děng）重要论述。对（duì）山西省而言，国有企业是（shì）全省经济发展的基（jī）石，是支（zhī）撑全省经济大厦的脊梁。通过构建与（yǔ）管资本要求相（xiàng）适应（yīng）的投资管控机制，充分运（yùn）用产业投资（zī）、资本运作、金融服务，可以发挥好山西（xī）国资运营公司的平台作（zuò）用，从而做（zuò）优做（zuò）强做大国（guó）有（yǒu）资本（běn）和国有企业，提升国有资本整体质量，更好地发挥国有资本（běn）的控（kòng）制力（lì）、带（dài）动力、影响力。

（二）投资（zī）引领是（shì）推进山西（xī）省（shěng）产业转型（xíng）发展的现实（shí）需要

2020 年，习近平（píng）总书记再（zài）次亲临（lín）山西视（shì）察，提出（chū）了“在转型（xíng）发展（zhǎn）上率先蹚出一条新路来”的指示要求。山西省的（de）实践（jiàn）也充（chōng）分证（zhèng）明，转型是山西发展（zhǎn）的根本出路、唯一出路（lù），是能（néng）够走（zǒu）通、可以走好（hǎo）的（de）路（lù），是攻坚克（kè）难、追赶（gǎn）超（chāo）越的艰辛探（tàn）索之路。对此，省委省政（zhèng）府已经制定了（le）“时间表”和（hé）“路线（xiàn）图”，即到（dào） 2025 年转型出雏形、2030 年基本实现转（zhuǎn）型、2035 年全（quán）面实现（xiàn）转型。在这个过（guò）程（chéng）中，山西国（guó）资运营（yíng）公司要加强全（quán）局（jú）性谋划、战略性布（bù）局，推动所（suǒ）出资的（de）省属国有企业切实担负起（qǐ）转型发展的重大使（shǐ）命和（hé）历史（shǐ）责（zé）任。同时，还要通过高效率、高质量的投资，充分（fèn）发挥引导、带动和支（zhī）撑作用，不断（duàn）优化国有资本（běn）布局，当（dāng）好山（shān）西省（shěng）转（zhuǎn）型发展的主力军、排头兵（bīng）。

（三）投资管控是国有资本保值增值的必然（rán）要求

以前，部分国（guó）有（yǒu）企业投资（zī）管理（lǐ）不够规范，导致了大量国有资本沉淀，大而（ér）不强，全而不（bú）优，资源要素配置效率不高。有的项（xiàng）目（mù）投产（chǎn）运营后长（zhǎng）年亏损，主要靠资本金维持；有（yǒu）的项目（mù）开工之际即为亏损之时；有的项（xiàng）目（mù）建设过（guò）程中就已预计要亏损，不得不（bú）停工。而通过（guò）建立与管资本（běn）要求相（xiàng）适（shì）应的投资管控（kòng）机制，下大（dà）气力抓投资管控、抓有（yǒu）效（xiào）投资（zī），可以（yǐ）彻底刹住不理性的投（tóu）资、盲目的投资、无（wú）效的投（tóu）资（zī），并且能够坚持效益为（wéi）中心（xīn），真正按市场化（huà）、法治化的理念和思路管好（hǎo）、用好投资，全力（lì）提（tí）升（shēng）投资（zī）质效，力促国有资本（běn）保值增（zēng）值。

四、国有资本投资（zī）运营公司投资管控（kòng）机制（zhì）改（gǎi）革基本（běn）思路

山西国资运营公司成立后，先是围绕出资人（rén）基本（běn）职责，并结合投资监管实践经验，在调研出（chū）资企业投资现状和存在问题的基础上，不（bú）断探（tàn）索（suǒ）改革优（yōu）化（huà）投（tóu）资管理体系，然（rán）后先后经历（lì）三次重构，力图（tú）构建（jiàn）与管（guǎn）资（zī）本要（yào）求相适应的投（tóu）资管控机制（zhì）。其基本（běn）思路是：作为积极股东，以法人治理机（jī）制为（wéi）根本途径，以管好国有资（zī）本布局和国有资本（běn）回报为（wéi）逻辑出发（fā）点，制定授权放权清单（dān）和（hé）投资项目负面（miàn）清单，并坚持战（zhàn）略（luè）管控和（hé）财务管控相结合、放（fàng）活和（hé）管（guǎn）好相统一的原（yuán）则，主抓关键环节核心要（yào）素。改革要点主要体（tǐ）现在以下几（jǐ）个方（fāng）面。

一是（shì）去行政化（huà），实现市场化、法治化（huà）。从行政审批向通过法人（rén）治理机（jī）制履（lǚ）行出（chū）资人职责转变，从保姆式管理（lǐ）向积极股东（dōng）转变（biàn），将投资研（yán）究决（jué）策权回归（guī）企业（yè）。二是放管结合、把好重点项目决策关。对限额以（yǐ）上、主业范（fàn）围之外的境（jìng）外投资（zī）项目，由山（shān）西国资（zī）运营公司和出资企业进行同（tóng）步可行性研究；其他项目则由企业（yè）自主决策。三是以绩为（wéi）尺，向考核要成效。树立鲜明的效率效益管理（lǐ）导（dǎo）向，坚守（shǒu）投资（zī）效（xiào）益为（wéi）中心，并注重（chóng）对投资效果进行评价考（kǎo）核（hé），以此倒逼企业自我加压、自我约束（shù）、审慎投（tóu）资、提高（gāo）效益。四是设定投（tóu）资标准、抓实（shí）关键环节（jiē）。设（shè）定企业（yè）发展赛道、投资能力与（yǔ）产（chǎn）业（yè）发展线指（zhǐ）标，并建（jiàn）立可行性研究（jiū）评判标准体系。对在主业和新（xīn）兴产业（yè）范围内具备投资（zī）能（néng）力且达到发展线指标的增量投资项目，由企业依（yī）法依规组织决策；禁止（zhǐ）企业（yè）对超出范围、不达（dá）能力（lì）和发（fā）展线指标（biāo）的增量项目进行投（tóu）资。五（wǔ）是（shì）全程管控，有效防范投资风险。由偏重投资事（shì）前审批向事前（qián）、事中、事后（hòu）全过程管理转变，如强化投（tóu）中监控，通过平台监测、监督（dū），及时发现重大不（bú）利变化（huà），及时采取止损措施；强化项目投后评价，将（jiāng）投后评价结果与（yǔ）可研报告（gào）所列发（fā）展线（xiàn）指（zhǐ）标进行对比，同时，对比结果要（yào）与业绩考核紧密挂钩，以（yǐ）此实现投前审核标准化、投中监控动态化、投后考评（píng）刚性化（huà）的投资全流程闭环管控，切实（shí）有效（xiào）防（fáng）范投资风险（xiǎn）。六是建立专业力量，构（gòu）筑专业投资能力。要设立国资（zī）运营研究院，建设专业化研究（jiū）团队，并构（gòu）建行业数据库和专家库，全力强化前瞻研判能力，为投（tóu）资决策提（tí）供专业咨询支持（chí），大力提（tí）升（shēng）投资决策的科学性和有效（xiào）性。

五（wǔ）、国有（yǒu）资本投资运营公司投资管（guǎn）控机制的搭（dā）建（jiàn）

（一（yī））投（tóu）前管理关（guān）键环节

山西（xī）国资运营公（gōng）司（sī）逐步构（gòu）建四级（jí）投前（qián）同步论证机制，主抓投资方向、投资能力、投资效（xiào）益等（děng）环（huán）节。一是投向方面（miàn），要把（bǎ）握三个“符合（hé）”，即出资企业投资项目要（yào）符合国有资本布局方向、符合山西省转型发展方向、符合企业战略发展方向，并（bìng）聚焦主责主（zhǔ）业，围（wéi）绕主业目录开展投资，原则上不允许企业在主业和新兴（xìng）产业之外开展增量项目投资。二是投资能力方（fāng）面，要以（yǐ）资产负（fù）债（zhài）率为（wéi）核（hé）心（xīn），以投资（zī）主体的（de）资本实力、财务承受能力为出（chū）发点来开展增量项目投（tóu）资（zī），并抑制高负债企业投资冲动。例如，对资产负债率超过警戒线但未超过重点监管线的企业，审慎开（kāi）展投（tóu）资；对资（zī）产负债率超过重点监管线（xiàn）的企业，原则上禁止通（tōng）过债（zhài）务融资实施增量投资项目；固定资产投资项目（mù）资本金应至（zhì）少达到法定最低比例。三是投资效益方面，设定关键盈利（lì）能力指标（biāo），参照（zhào）国家标准，对标行业优秀值（zhí）、良好值、平均值，推进新（xīn）增项目关（guān）键指标迈过全国同（tóng）行业平均水（shuǐ）平“生存线（xiàn）”、力争达到（dào）全国先进（jìn）水平“发展线”。四（sì）是以市场可行性和技术（shù）可行（háng）性为（wéi）基础，对标分析（xī）项（xiàng）目（mù）所在行业（yè）的市（shì）场现状及发展趋势（shì）、市场容量（liàng）和竞争格（gé）局、重点（diǎn）竞争对手经营情（qíng）况等，预估（gū）研判项（xiàng）目市（shì）场竞（jìng）争力；对标分析项目所在行业的（de）前沿趋势，对比重点企业的（de）技术路径及关键技术指（zhǐ）标，研判（pàn）项目（mù）技术及工艺水平的先进（jìn）性，以此（cǐ）作为项目（mù）投资决策的重要参考。

（二）投中管（guǎn）理（lǐ）重点内容

一是（shì）动态跟踪（zōng）管理。山西国资运（yùn）营公（gōng）司正（zhèng）在逐（zhú）步完（wán）善系统功能模块设计（jì），建立标准化投资台账，将投资全过程流程、资料流转等嵌入系统（tǒng），并动（dòng）态（tài）跟踪分析运营中的投资（zī）项（xiàng）目，及时（shí）发现项（xiàng）目中的重大不利变化，督（dū）促出（chū）资企业（yè）及时调整方案，及时采取（qǔ）止损（sǔn）措施。二是阶段性抽查，组织出资企业定期分析固定资产投资（zī）项目的（de）预算执行情况和建（jiàn）设进度情（qíng）况，严控设计概算不超可研投资估算、施工预算不超（chāo）设计概算、竣工结算决（jué）算不超施（shī）工（gōng）预算（suàn）；强化财务硬约束，加强被（bèi）投（tóu）资企（qǐ）业的财务（wù）监控（kòng）。

（三）投后管理关键（jiàn）环节（jiē）

重点抓好投后评价、绩效考（kǎo）核、项目审计三（sān）个环（huán）节（jiē）。一（yī）是投（tóu）后评价（jià）方面，组织出资企业（yè）每年对已（yǐ）完成竣工验收或交付验（yàn）收（shōu）后一（yī）个财（cái）务年度的固定资（zī）产（chǎn）投资项目（mù），以及（jí）已完成（chéng）登（dēng）记手续（xù）或（huò）产权交割手续、取得管理权一个财务年（nián）度（dù）后的（de）股权投资（zī）项目开展项目后评价，以研究项目的决策、实施（shī）、结果及其影响等。同时，要着重对比发展线指标的实际结果与项（xiàng）目（mù）决策时确（què）定的（de）预期目（mù）标，找（zhǎo）出差距（jù），总（zǒng）结经验（yàn），吸（xī）取教训（xùn），以达到改善投资决策（cè）和管理水平、提升（shēng）投资效益的目的（de）。山（shān）西国（guó）资运营公司可（kě）适时选择部分重大投资项（xiàng）目，委托独立（lì）的第三（sān）方（fāng）机构开（kāi）展（zhǎn）投（tóu）后评价，并（bìng）向（xiàng）企业通报（bào）投后评价结果，推广项目开展（zhǎn）的有益经（jīng）验。二是绩效考核方（fāng）面（miàn），要（yào）督（dū）促出资企业建立健全投资业务责任体系（xì）。所有投资项目均应明确项目负责人和实（shí）施团队（duì），并且依据项目（mù）可行性研究报告数据，签（qiān）署项目投资目标责任书（shū）；在项目建成投产或运（yùn）营后，实（shí）行（háng）项目后评价结果与责任书（shū）目标奖罚联动，与企业班子成员的本（běn）年度绩效薪酬兑（duì）现直接（jiē）挂钩。三（sān）是项目审（shěn）计方面，要督促出资企业建（jiàn）立多部门协（xié）调（diào）联（lián）动机制，跟踪审计（jì）投资决策、资金使（shǐ）用、投资收益、风险管控（kòng）等关键环节，并（bìng）及时（shí）提出审（shěn）计建议，以达到规（guī）范（fàn）项目管（guǎn）理、防范化解（jiě）风险的（de）目的。

（四）中介（jiè）机构管理（lǐ）

出资企业应强（qiáng）化中介（jiè）机构管理，实行诚信承诺和黑名单制。出资企业应与进行可行性研究论证、尽职调查、审（shěn）计、资产评估（gū）及投后评价的（de）中介机构（gòu）签订诚信承诺书，凡发现舞（wǔ）弊或造假行为（wéi）的，将终身追责。山（shān）西国资（zī）运（yùn）营公司、出（chū）资企业分别建立中介机构的（de）信息公开和“黑名单”制度（dù），引导和督促（cù）“阳光”操（cāo）作（zuò），将违规的中介（jiè）机构列入“黑名单”，要求其（qí）一定时（shí）期内不得在（zài）出资企（qǐ）业范（fàn）围内开（kāi）展业务（wù）。

六、结（jié）语（yǔ）

投资管控是国有资本授权经营（yíng）体制改革的重要内容，国有资本（běn）投资（zī）运营公司要在精准把握“管资本（běn）”核心要（yào）义（yì）的基础上（shàng），在厘（lí）清权（quán）责边（biān）界（jiè）的前提下，结合区域（yù）国资（zī）国企（qǐ）改革所处（chù）阶段特征、产业布（bù）局结构、国资规（guī）模等实（shí）际情况，以管好国（guó）有资本布（bù）局和国有（yǒu）资本（běn）回（huí）报（bào）为出发点，立足积（jī）极股东（dōng）身份，构建与本区域特（tè）征相宜（yí）、适合管资本要求（qiú）的投资管（guǎn）控机制。